A aprovação da LC 227/26 escancarou uma verdade sobre a Reforma tributária que os seus idealizadores tentaram ocultar: um enfraquecimento da posição do contribuinte e fortalecimento do protagonismo do Fisco no bojo do processo administrativo tributário.
Hoje, o contribuinte autuado pela Receita Federal pode recorrer ao CARF, que é um tribunal administrativo paritário, composto de forma equilibrada por representantes do Fisco e dos contribuintes. O equilíbrio entre os julgadores é fundamental, pois permite que eventuais excessos da administração sejam corrigidos dentro da própria esfera administrativa, evitando a sobrecarga do Poder Judiciário.
O Ministro da Fazenda, Fernando Haddad, chegou a criticar esse modelo paritário do CARF com uma metáfora infeliz: "É a mesma coisa que você pegar quatro delegados e quatro detentos para julgar um habeas corpus, sendo que o empate favorece o detento". A comparação, além de desrespeitosa com os contribuintes, parte da ideia inconsequente de que todo autuado é um sonegador confesso, quando, na realidade, o contencioso administrativo existe justamente para corrigir os abusos e equívocos do próprio Fisco.
Na reforma, esperava-se o mesmo para os novos tributos (IBS e CBS): um julgamento por câmaras paritárias, cabendo ao Fisco o voto de minerva apenas em caso de empate. Mas o texto aprovado trouxe um desvio preocupante. Criou-se a chamada Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo, encarregada de uniformizar entendimentos divergentes entre os tribunais administrativos do IBS e da CBS.
A própria emenda ao PLP 108/24 que deu origem à Câmara de Integração, de autoria do senador Izalci Lucas, reconhecia a necessidade de "garantir que a uniformização entre as decisões administrativas envolvendo o IBS e a CBS seja realizada por órgão composto de forma paritária entre representantes do Fisco e dos contribuintes".
No entanto, o princípio foi distorcido: nove representantes do Fisco (sendo quatro indicados pelo Ministro da Fazenda, dois pelos Estados, dois pelos Municípios e a presidência rotativa entre as Fazendas Públicas) contra apenas quatro representantes dos contribuintes. Além disso, o órgão será sempre presidido por um representante da Fazenda, que somente votará em caso de empate, o que parece improvável, considerando que a maioria dos votos já está garantida ao Fisco.
A frágil justificativa oficial é que a composição é "tripartite" e que não haveria alinhamento automático entre Fisco federal, estadual e municipal.
Essa assimetria não é mero detalhe técnico. É um retrocesso. A participação minoritária dos contribuintes se torna meramente simbólica e esvazia o papel do processo administrativo como instância de correção. O contribuinte, já cético em julgamentos paritários, perde ainda mais confiança quando sabe que qualquer vitória pode ser revertida por um órgão majoritariamente fiscalista. A consequência natural será o esvaziamento da esfera administrativa e a migração imediata dos litígios para o Judiciário, na contramão da prometida redução da litigiosidade fiscal.
Se, no passado, Haddad via problema na paridade do CARF, a aparente solução encontrada na reforma foi dobrar o número de "delegados" em relação aos "detentos", porque, ao que parece, o incômodo nunca foi o desequilíbrio, mas sim a possibilidade de "absolvição".
Há ainda outro ponto de retrocesso: o projeto cria o chamado Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias, encarregado de alinhar preventivamente a interpretação das normas comuns ao IBS e à CBS. Em tese, seria uma forma de evitar divergências, prevenindo autuações equivocadas. Na prática, porém, o Comitê de Harmonização será composto exclusivamente por representantes do Fisco. E pior: suas decisões serão vinculantes para os órgãos da administração tributária.
O Senado rejeitou emendas que propunham composição paritária com o argumento de que o Comitê de Harmonização não julga casos concretos, apenas uniformiza interpretação de normas. Mas a justificativa não se sustenta na prática. Ora, antes mesmo de o contribuinte discutir sua autuação, a interpretação oficial já terá sido definida de forma unilateral e não poderá ser afastada pelos órgãos julgadores, até porque há uma outra disposição do projeto no sentido de que o Comitê do IBS não pode afastar a aplicação da "legislação tributária" sob o argumento de ilegalidade.
O termo parece inofensivo, mas traz uma enorme carga subjetiva. O atual regimento do CARF veda que aquele tribunal afaste a aplicação de tratado, acordo internacional, lei ou decreto, no entanto autoriza que o tribunal administrativo afaste outros tipos de norma infralegal quando as considere contrárias à legislação. Para o Comitê do IBS, isso não será possível, pois fica adstrito a um consenti amplo de "legislação tributária", que pode compreender qualquer tipo de norma que verse sobre tributo - inclusive a orientação de um órgão formado exclusivamente por representantes do Fisco.
O risco é evidente: transformar o Comitê de Harmonização em instância de padronização fiscalista, que uniformiza entendimentos na linha da arrecadação, sem espaço para ponderação de direitos do contribuinte e inviabiliza discussões no âmbito dos tribunais administrativos tributários.
A reforma não pode ser uma promessa no discurso e outra na realidade. Mas, um o processo administrativo moldado apenas para atender à lógica arrecadatória, traz descrédito à reforma, que não subsiste sem garantias processuais que a sustentem na prática.
Luiz Gustavo Bichara é sócio-fundador do Bichara Advogados, atua há mais de 30 anos prestando consultoria jurídica especializada em tributação.
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