A consolidação do consensualismo na Administração Pública representa uma evolução institucional orientada pela eficiência, racionalidade econômica, segurança jurídica e, sobretudo, vantajosidade. O estudo da recente jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) revela uma compreensão contemporânea de que o interesse público não se resume a cifras, mas exige avaliação integrada de riscos, benefícios, impactos regulatórios, custos transacionais e alternativas disponíveis.
A análise dos acórdãos disponibilizados pelo Tribunal mostra que a Corte aprofunda sua compreensão sobre o uso de soluções consensuais em infraestrutura complexa. Esse entendimento consolida a percepção de que acordos bem estruturados permitem: (i) destravar contratos paralisados; (ii) reduzir a judicialização; (iii) evitar a degradação de serviços públicos concedidos; (iv) mitigar riscos regulatórios e financeiros; e (v) realizar reequilíbrios econômico-financeiros necessários à continuidade dos projetos.
Nesse cenário, processos complexos, particularmente no setor de infraestrutura, deixam de depender exclusivamente da via contenciosa e passam a ser resolvidos por mecanismos consensuais tecnicamente estruturados, capazes de produzir resultados céleres e sustentáveis.
As decisões proferidas pelo TCU também evidenciam que o consensualismo não é atalho, mas processo técnico e rigoroso, que demanda modelagens robustas, estudos comparativos e análise sistêmica, especialmente em contratos de longa duração e alta complexidade.
Mas, nem todas as demandas podem ser objeto de consenso. O recente Acórdão nº 2.522/2025-Plenário, definiu os contornos institucionais da consensualidade. No caso, discutia-se o distrato do contrato built to suit do Complexo Industrial de Biotecnologia em Saúde (CIBS), firmado entre a Fiocruz e o Consórcio NCPFI-RJ. O TCU aprovou o distrato, impondo ajustes técnicos necessários, como revisão de valores e exclusão de ações indevidas, mas rejeitou pedido de orientação sobre futura modelagem da contratação, por inexistência de controvérsia instalada e risco de interferência indevida na formulação da política pública.
Do voto do relator, Ministro Benjamin Zymler, extraem-se critérios fundamentais que condicionam o uso legítimo do consenso no âmbito do TCU: (i) existência de ato administrativo já praticado, em torno do qual surja controvérsia quanto à interpretação ou execução; e (ii) demonstração de que a controvérsia envolve diretamente o particular. Isso porque, se a controvérsia for entre os órgãos internos que integram a Administração Pública Federal, a autoridade competente para a realização da composição extrajudicial do conflito é a Advocacia-Geral da União, por força do art. 36 da Lei 13.140/2015 e não o TCU.
Em síntese, a evolução recente da jurisprudência do TCU indica que o consensualismo deixou de ser mera alternativa procedimental para se tornar um instrumento estruturante de política pública, capaz de alinhar eficiência, responsabilização e continuidade de serviços essenciais.
O avanço dessa agenda revela uma Administração Pública mais madura, que privilegia decisões baseadas em evidências, arranjos regulatórios inteligentes e modelos colaborativos que reduzem litígios e ampliam a segurança jurídica.
Assim, esse movimento representa um caminho mais efetivo e menos oneroso — tanto para o particular quanto para o Poder Público — em comparação aos longos processos judiciais. Além disso, gera vantagem concreta ao interesse público ao viabilizar o encerramento célere de contratos problemáticos, abrindo espaço para novas contratações e para ajustes que garantam a continuidade de projetos estratégicos para o país.
Tathiane Viggiano é sócia à frente da unidade de Brasília da Aroeira Salles Advogados, com especialidade na atuação junto aos Tribunais Superiores e Tribunal de Contas da União.
Igor Sousa é advogado e integra a equipe de Tathiane em Brasília e atua junto aos Tribunais Superiores, Tribunal de Contas da União, Justiça Federal e Órgãos da Administração Pública.
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