Introdução
O Brasil inaugurou sua experiência como exportador antes mesmo de se tornar um país. Sua vocação para a exportação teve início com a extração do pau-brasil, ainda no início do século XVI, período em que era considerado apenas um território de domínio português. Os anos que se seguiriam apenas confirmariam esta tendência.
A intensiva exploração da cultura da cana-de-açúcar, seguida pelo algodão, marcaram o tom dos interesses de Portugal e dos demais países europeus sobre a Colônia durante os dois séculos seguintes.
Após a decadência dessas indústrias, a busca por novas fontes de riquezas comerciais[1] atraiu muitos exploradores para a atividade de extração de metais preciosos, em especial na região que, posteriormente - e não por outra razão -, seria conhecida como Minas Gerais. No decorrer do século XVIII, até poucos anos depois da independência do Brasil, no início do século XIX, o ciclo do ouro desencadeou uma intensa imigração de mão de obra para o interior do país e exportação de riquezas mineiras, em especial com destino à Portugal e à Inglaterra, onde se iniciava a Revolução Industrial.
Com a diminuição dos recursos minerais, somado à crise financeira e aos impactos políticos da Europa no final do século XVIII, os desígnios econômicos da colônia retornaram para a agricultura, repousando nos grandes cafezais paulistas e tornando o café o principal produto de exportação do Brasil pelos 100 anos seguintes[2]. Após um longo reinado, o desequilíbrio estrutural entre a oferta e demanda do produto, decorrente da política protecionista imposta pelos cafeicultores brasileiros combinada com a crise mundial de 1929, irrompeu na decadência da "indústria" cafeeira.
Nos anos que se seguiram, a "vocação" exportadora do país foi positivamente impactada pelo período das Grandes Guerras. Durante os conflitos, os preços das matérias-primas eram favorecidos em razão da escassez de insumos em todo o continente europeu. Por conseguinte - e justamente por compor a base das exportações brasileiras -, o que se observou foi uma intensa ampliação e diversificação da produção agrícola e pecuária destinada a abastecer os Países Aliados até o final da década de 1940.
Esse brevíssimo resgaste histórico permite presumir que, desde a chegada dos portugueses ao país até meados do século XX, toda nova indústria que surgia no Brasil se baseava em atividades primárias, necessariamente ligadas à exploração de recursos naturais.
A virada de chave - parcial, diga-se, considerando que atualmente o comércio exterior brasileiro ainda se destaca pela balança comercial positiva, alavancada pela exportação de produtos não manufaturados - sobreveio a partir da década de 1950, quando o Brasil passou de um país pobre e agrícola, para um país em desenvolvimento, com foco na urbanização e com parte de seus interesses orientados para a indústria e para o setor de serviços.
Imersos em um contexto global de pós-guerra, os países começam a se reerguer e a traçar novas estratégias de ampliação de mercado. A influência da Revolução Industrial, essencial para o desenvolvimento dos Estados de todos os continentes, intensificou as desigualdades socioeconômicas regionais, o que exigiu dos governos a adoção de estratégias para o desenvolvimento das regiões menos favorecidas pela industrialização.
As Zonas Econômicas Especiais, que até então eram consideradas espécie de "portos livres"[3], entram em cena nos projetos governamentais como uma espécie de incentivo à industrialização de áreas menos produtivas. Com o tempo, as ZEEs prosperaram e assumiram novas funções, a depender do estágio de desenvolvimento econômico do país.
Nos países de baixa renda, por exemplo, as ZEEs ainda são frequentemente utilizadas como ferramenta para estimular o desenvolvimento industrial, a diversificação produtiva e a criação de empregos. Em países de renda média, as ZEEs normalmente estão alinhadas a transformação estrutural pela sofisticação industrial (upgrading) da produção de bens mais complexos e de alto valor agregado. Já nos países de renda média-alta, o foco deste modelo se direciona para as indústrias de alta tecnologia e o fortalecimento da capacidade de inovação, enquanto nos países de alta renda tendem a se concentrar em tecnologias limpas e pesquisa e desenvolvimento (P&D), a exemplo de parques eco industriais e parques tecnológicos.
Embora não seja considerado um país de alta renda, o Brasil tem seguido a tendência global da "Política Industrial Verde"[4], investido para que as aqui denominadas Zonas de Processamento de Exportação (ZPEs) se tornem área de desenvolvimento de tecnologias limpas[5]. Para além disso, em razão no novo cenário multipolar, marcado pela decadência das cadeias globais de valor e a concentração regional das economias, nota-se no cenário brasileiro uma evolução legislativa com foco no incentivo ao desenvolvimento da indústria nacional.
É neste contexto que a Reforma Tributária sobre Consumo, inaugurada com a aprovação Emenda Constitucional nº 132/2023, surge como um poderoso instrumento para que as áreas de livre comércio brasileiras sejam impulsionadas, seguindo o fluxo de projeção industrial que vem sendo construído por meio do Plano Nova Indústria Brasil, ações voltadas a tornar o Brasil um protagonista da transformação ecológica mundial.
I. O surgimento das Zonas Econômicas Especiais como estratégica de integração e desenvolvimento regional
A primeira metade do século XX no Brasil, notadamente marcada pelo processo de industrialização dos meios de produção, transcorreu de forma desarticulada entre as distintas e longínquas regiões do país. A concentração das indústrias nascituras apenas em determinadas e específicas localidades culminou em um fenômeno de polarização da economia brasileira em duas principais regiões[6].
O processo de industrialização não homogêneo contribuiu para agravar a má distribuição dos recursos e a desigualdade entre os estados brasileiros, refletida na renda e no índice de desenvolvimento humano de diferentes regiões de um mesmo país. Em resposta a este fenômeno - não exclusivo à realidade nacional -, surge, a partir da metade do século XX, um movimento conjunto dos países, incluindo o Brasil, para a implementação de iniciativas voltadas a um ideal de redistribuição geográfica dos fatores econômicos.
Nesta nova ordem industrial e econômica em ascensão, mais globalizada e interdependente, diversos recursos político-comerciais foram adotados pelos governos dos cinco continentes buscando impulsionar a balança comercial de seus países. Direcionadas a estimular o comércio internacional por meio de um regime aduaneiro especial que viabilizasse o investimento em regiões menos desenvolvidas, as Zonas Econômicas Especiais (ZEE) ganharam notoriedade, sendo adotadas por diversos países como um instrumento de política econômica orientado a reduzir os desequilíbrios econômicos e fortalecer o comércio exterior.
As ZEEs são categorizadas como áreas ou regiões específicas, cujo objetivo é estabelecer condições de "livre comércio" entre as empresas nacionais e aquelas situadas no exterior[7]. Embora usualmente as ZEEs sejam referidas como "áreas de livre comércio", não se confundem como aquela inerente aos processos de integração regional (zona de livre comércio, união aduaneira, mercado comum, dentre outros) [8]. Trata-se, em verdade, de zonas do território nacional, onde, observadas determinadas condições, isenta-se ou difere-se os tributos sobre importação e exportação, além de flexibilizar o tratamento administrativo das operações de comércio exterior.
Além disso, as ZEEs são consideradas zonas primárias para o efeito de controle de desembaraço aduaneiro na exportação. O objetivo é que empresas industriais exportadoras sejam regidas por normas e regras específicas de mercado e usufruam de benefícios exclusivos para se instalarem em regiões menos produtivas, de modo a gerarem maior produtividade e atraírem de mão de obra para aquela área. Como consequência, as organizações empresariais que se instalam em uma ZEE conseguem tratamentos tributários, administrativos e, principalmente, cambiais diferenciados, sem recorrer à offshores[9] para garantir benefícios fiscais.
É notável que expansão de ZEEs no mundo tem se constituído, desde o início, como uma nova estratégia de desenvolvimento econômico de certos arranjos produtivos, em especial após a propagação das cadeias globais de valor a partir da década de 1990. Estima-se que, em 1975, havia 79 ZEEs espalhadas por 25 países e que, em 2006 - coincidentemente um ano antes da promulgação da Lei das ZPEs no Brasil -, essa estatística aumentou para 3.500 ZEEs distribuídas em 130 países distintos[10],
No entanto, cada país utilizou esse mecanismo de forma particular, adaptando às suas necessidades e demandas. No caso do Brasil, a partir de 2007, optou-se pela incorporação das Zonas de Processamento de Exportação (ZPE), uma modalidade específica de ZEE. A característica principal desse modelo é que, além de ser uma região destinada a atrair investimentos e promover o desenvolvimento econômico por meio de leis comerciais e tributárias diferenciadas, ainda é designada especificamente para o processamento industrial de matérias-primas para exportação. Em razão dessa particularidade, para que uma ZEE seja caracterizada como uma ZPE - ao menos em tese -, sua produção, obrigatoriamente, deve ser toda ou majoritariamente direcionada para exportação, condição que, no entanto, foi extinta pela Lei Federal nº 14.184/2021, conforme será tratado no capítulo IV.
Apesar de "personalizações" do modelo, a aplicação das ZEEs como um vetor de desenvolvimento socioeconômico global tinha - e ainda tem - como fator comum a geração e manutenção de empregos, a capacitação de trabalhadores, o aumento da massa salarial e a garantia de segurança jurídica. Não por outra razão que, nos moldes contemporâneos, a quantidade de ZEEs pelo mundo tem crescido exponencialmente, com destaque para China, Índia, Estados Unidos e México.
II. O sucesso das zonas econômicas especiais chinesas
A China, foi um dos primeiros países a perceber o potencial desse modelo de plataforma de exportações e a aderi-lo como estratégia. Durante o século XX, a potência asiática vivenciou um tipo de industrialização diferente dos demais países, em razão da intensa regulação estatal. Foi durante o governo de Deng Xiaoping (1982-1987) que se registrou a criação das primeiras ZEEs chinesas, orientadas para alavancar a produção industrial do país, em crise desde a década de 1960, promovendo a abertura econômica do país asiático ao comércio internacional.
A criação dessas zonas especiais chinesas foi - e ainda é - um sucesso. Em primeiro lugar porque a instalação das fábricas e indústrias estrangeiras demandou uma grande quantidade de mão de obra, qualificada e não qualificada. Como mencionado anteriormente, em regra, a industrialização não transcorreu de forma homogênea na grande maioria dos países e a China não foi uma exceção. Some-se a isso a explosão demográfica entre 1953 e 1970, culminando no excesso de mão de obra a ser alocada. Assim, o aumento da demanda por trabalhadores nas empresas instaladas nas ZEEs foi a solução perfeita para reduzir a taxa de desempregos e "ocupar" zonas menos produtivas.
Além disso, a China instituiu, como regra, a prática do Joint Venture, de forma que todas as empresas estrangeiras que desejassem se instalar no território chinês deveriam se associar com uma empresa local, independente se estatal ou não. A ideia era que o capital ficasse, ao menos em parte, dentro do país para ser reinvestido na própria economia.
Em contrapartida, os investidores estrangeiros eram beneficiados com uso de mão de obra muito barata e abundante; melhor acesso às matérias-primas do país; infraestrutura adequada para rápida exportação; acesso ao amplo mercado consumidor do país sem a passagem dos produtos por barreiras e tarifas alfandegárias; além de impostos locais reduzidos, incluindo a isenção fiscal para a importação de produtos e maquinários industriais.
No início do processo de abertura comercial chinesa, observou-se a predominante instalação de fábricas voltadas para a industrialização de produtos baratos e de baixa tecnologia, como tecidos, alimentos, brinquedos e descartáveis. Contudo, diante do evidente resultado positivo do fluxo de investimentos, com o tempo, indústrias do ramo automobilístico, de equipamentos eletrônicos e de tecnologia avançada também perceberam uma oportunidade de produção com custo reduzido nestas regiões. Outra reação em cadeia foi a possibilidade de investimento das próprias empresas estatais chinesas que, em decorrência dos lucros gerados pelo Joint Venture, puderam realizar investimentos em outras áreas para além das ZEEs.
A despeito de legítimas críticas voltadas ao modelo de expansão político-econômico chinês, tais como a precarização do trabalho e a ausência de transparência política, o modelo das ZEEs chinesas é considerado um exemplo de desenvolvimento territorial. O que pareceu ser apenas mais uma estratégia política de implementar as zonas econômicas para reduzir o desemprego e abrir as fronteiras comerciais, tornou a China uma potência no mercado mundial e o maior parceiro comercial brasileiro[11].
III. O marco legal e a implementação das ZPEs no Brasil
No contexto brasileiro, porém, a implementação das Zonas de Processamento de Exportação foi, desde a sua origem, mais polêmica e menos exitosa quando comparada a experiência chinesa. A ideia de se constituir áreas de livre comércio no Brasil não era bem-vista nem pelos representantes do setor de indústria, que se preocupavam com uma possível concorrência desleal, nem pelos parlamentares brasileiros que, inclusive, rejeitaram a inclusão do dispositivo que previa a criação de ZPEs nas disposições transitórias da Constituição Federal de 1988. No entanto, nem mesmo a deliberada oposição dessas duas categorias foi suficiente para evitar que o Ministro José Hugo Castelo Branco assinasse, em 29 de julho de 1988, o Decreto-Lei nº 2.452 autorizandoa criação das Zonas de Processamento de Exportação no país[12].
Interessante notar que o artigo 1º do referido normativo[13]expressamente enunciava que a finalidade das ZPEs era reduzir os desequilíbrios regionais, fortalecer o balanço de pagamentos[14] e promover a difusão tecnológica e o desenvolvimento econômico e social do país. Ou seja, diferentemente do modelo chinês, o projeto inicial não pretendia, pelo menos expressamente, expandir a atuação do Brasil no comércio internacional e, sim, resolver gargalos internos[15].
Além disso, para traçar a orientação da política das ZPEs no Brasil, o artigo 3º do Decreto-Lei nº 2.452 de 1988[16] criou o Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação (CZPE), cuja competência consistia em estabelecer requisitos, analisar propostas de criação e projetos industriais, traçar orientações e aplicar sanções. Essa instituição foi tão relevante que, mesmo após as mudanças legislativas que sucederam, continuou vigente e com atuação categórica no âmbito das áreas de livre comércio.
Nesse cenário, embora as ZPEs fossem legalmente viáveis no Brasil, não houve grande interesse na implementação dessas áreas alfandegadas, especialmente em razão do posicionamento das empresas brasileiras em relação ao assunto. Entretanto, na medida em que a economia brasileira foi ocupando maior espaço e relevância no comércio internacional, observou-se uma preocupação governamental no aprimoramento da legislação sobre o tema, de forma que o novo marco legal foi promulgado com a Lei nº 11.508, de 20 de julho de 2007 (Lei das ZPEs).
Tal aprimoramento foi fundamental para que, finalmente, houvesse um real interesse - e, consequentemente uma movimentação - tanto por parte das empresas quanto por parte do governo para desenvolver tais plataformas de exportação. Em setembro de 2010 foi então criada a primeira a ZPE no Brasil, instalada no estado do Ceará, iniciando efetivamente seu funcionamento apenas em agosto de 2013 no Porto do Pecém, ou seja, 24 anos após a constituição desse modelo de regime aduaneiro no país[17].
A expansão deste modelo, em contrapartida, não foi efetiva: apesar de "existirem" legalmente vinte ZPEs, até 2024 apenas duas se encontravam instaladas e autorizadas a funcionar, são elas a ZPE de Pecém, localizada no Estado do Ceará e a ZPE de Parnaíba, no Estado do Piauí[18].
Em 2015, Gustavo Fontenele, ex-Secretário-Executivo do Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação e atual Coordenador-Geral de Descarbonização da Secretaria de Economia Verde Ministério da Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC) buscou justificar a morosidade na instituição dessas plataformas de exportação no Brasil[19]. Segundo ele, além de ser um empreendimento complexo de maturação de longo prazo, as ZPEs passam por um processo complexo de implantação. Nesse contexto, duas questões eram consideradas as mais críticas: (i) é necessário um investimento de R$ 40 a 65 milhões de acordo com o tamanho e os custos locais; e (ii) atrair projetos industriais para serem instalados nessas áreas. Em relação ao segundo ponto, percebeu-se que, se fosse de fato interesse do setor privado a expansão das zonas de exportação, seria necessário rever o marco regulatório do regime, orientando-se pelas necessidades desse setor.
IV. Reformulação das ZPEs pela Lei nº 14.184/2021
Três questões foram identificadas pelo ex-Ministro Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Armando Monteiro, no Informativo Regional da Confederação Nacional das Indústrias de 2015[20], como justificativas a falta de atratividade desse empreendimento para as empresas brasileiras: a existência de outros regimes especiais igualmente benéficos, a obrigatoriedade de alfandegamento da área geográfica e o elevado compromisso de exportação das empresas que se instalam nestas regiões.
De certa forma, a primeira razão está intimamente ligada com as outras duas, visto que outros regimes especiais de tributação que se assimilam às ZPEs podem, em certos casos, ser até mais benéficos justamente em razão de logística e de adequação legal. Nos regimes aduaneiros especiais de Drawback e RECOF, por exemplo, também é permitida a importação ou aquisição, no mercado interno, de insumos destinados à industrialização de bens a serem posteriormente exportados com benefícios fiscais. No entanto, esses regimes acabavam sendo mais benéficos diante da desnecessidade de instalação em áreas específicas e obrigatoriedade de exportação de 80% da produção[21].
Visando todas essas questões, em especial o elevado compromisso de exportação que as empresas inseridas nesse regime tinham que cumprir - fator que mais desestimulava a adesão desse modelo de plataforma de exportação pelas empresas - em 14 de julho de 2021, a Lei das ZPEs foi reformulada com a publicação da Lei nº 14.184 que, dentre outras mudanças, finalmente inseriu o fomento da cultura exportadora como um dos objetivos principais dessas áreas[22].
De fato, o desenvolvimento da cultura exportadora encontra-se implícito no próprio nome das ZPEs brasileiras, também revelado pela redação do § 1º do artigo 1º da Lei nº 11.508/2007, e pelos artigos seguintes que definiam uma elevada cota de exportação obrigatória. Contudo, ao dispor dessa previsão dentre os objetivos, a legislação reafirmou o compromisso dessa estratégia em impulsionar o Brasil no comércio internacional.
Ainda no § 1º do artigo 1º antiga Lei das ZPEs, o legislador optou por identificar os destinatários desse regime como (i) as empresas prestadoras de serviços destinados exclusivamente ao exterior e (ii) as empresas prestadoras de serviços vinculados à industrialização de bens, reforçando, mais ainda a ideia de manter essas zonas como instrumento de desenvolvimento econômico voltado para o exterior.
Outra alteração interessante foi que, até 2021, as empresas inseridas nas ZPEs não estavam autorizadas, de forma alguma, a constituir filial, firma em nome individual ou participar de outra localizada fora de ZPE. Com a nova legislação, alterou-se a redação do art. 9º para permitir a construção de "estabelecimento filial localizado fora da ZPE quando se tratar de unidade auxiliar dedicada a funções gerenciais ou de apoio administrativo ou técnico, vedadas as unidades do tipo operacional que desenvolvam atividade de produção ou de venda de mercadorias ou de serviços".
Por fim, a mudança talvez mais relevante - ao menos na prática - foi a "reutilização" da ideia aplicada pela Medida Provisória nº 973/2020, que dispensou o compromisso de exportação mínimo de 80% da receita bruta como uma alternativa para mitigar os prejuízos decorrentes do fechamento de fronteiras durante a pandemia COVID-19.
Até a entrada em vigor da Lei nº 14.184/2021, as empresas instaladas em uma ZPE encontravam-se limitadas a comercializar suas mercadorias no mercado nacional em um percentual de apenas 20% de toda a sua produção, restrição esta teria por justificativa reforçar o compromisso com a exportação destas regiões. Contudo, com o novo marco legal, o art. 18 foi revogado e com isso, dissolvida obrigatoriedade de exportação.
A extinção da referida limitação foi polêmica e, inclusive, objeto de questionamento por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7.174. Ajuizada pelo partido dos Republicanos, o principal argumento da ação era que o fim da limitação violaria a isonomia tributária e a livre concorrência com as demais empresas não instaladas em regiões semelhantes. Em novembro de 2024, sob a relatoria do ministro Kassio Nunes Marques, foi declarada a validade da norma editada sob a justificativa de que a restrição promovida pela lei anterior "engessava uma atividade empresarial tipicamente caracterizada pela dinamicidade de sua atuação".
É compreensível que a retirada da cota de exportação tenha sido pensada como um incentivo à indústria nacional para se instalar nessas áreas. No entanto, embora o compromisso com a exportação tenha sido expressamente fixado no art. 1º do novo marco legal, a retirada dessa exigência é, de certa forma contraditória, na medida em que, sem a restrição da cota de exportação, as empresas instaladas nessa zona ficam facultadas a comercializarem toda sua produção para o mercado interno.
Ao contrário da ADI mencionada, não se questiona aqui a obrigatoriedade de pagamento de todos os tributos suspensos para os casos de venda interna ou possível concorrência desleal com a indústria doméstica. A reflexão é sobre a escolha de se manter a identificação dessas áreas de livre comércio como Zonas de Processamento de Exportação e não como Zonas Econômicas Especiais - tal como fazem outros países - considerando o novo rumo ao qual essas áreas estão sendo direcionadas.
Conforme será demonstrado no capítulo VII, com as novas propostas de industrialização promovidas pelo Plano Nova Indústria Brasil, a pretensão é que as ZPEs se tornem regiões de produção de energia limpa, com o intuito de construir uma autonomia energética para o Brasil. Assim sendo, presumir que toda essa energia produzida será voltada para a exportação e não para ampliação do abastecimento interno, apenas pela previsão do art. 1º da Lei nº 14.184/2021 é, no mínimo, ignorar um dos principais objetivos do programa que é tornar o Brasil uma potência energética independente.
V. Os benefícios do regime aduaneiro brasileiro das ZPEs
Atualmente, as empresas que decidem por se instalarem em uma zona de processamento de exportação têm acesso a tratamentos tributário, cambial e administrativo especiais.
No âmbito federal, por exemplo, a Lei das ZPEs atualmente vigente disciplina a suspensão do pagamento do imposto de importação (II), imposto sobre produtos industrializados (IPI), além das contribuições ao PIS e a Cofins e do Adicional ao Frete da Marinha Mercante (AFRMM) para todas as importações ou as aquisições no mercado interno de máquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos adquiridos por empresas autorizadas a operarem nestas regiões.
Também no campo de incidência do tributo estadual são registradas hipóteses de isenção de ICMS para, por exemplo, a aquisição de mercadorias destinadas a integrarem o processo de industrialização de produtos a serem exportados e a aquisição interestadual de bens destinados ao ativo imobilizado[23].
Além disso, as empresas instaladas nestas zonas estão dispensadas de licença ou de autorização de órgãos federais, com exceção dos controles de ordem sanitária, de interesse da segurança nacional e de proteção do meio ambiente.
No que concerne às movimentações financeiras destas empresas, grande vantagem conferida às ZPEs reside na autorização para a manutenção permanente no exterior de 100% das receitas advindas da exportação de suas mercadorias, cenário que, em circunstâncias normais, depende de expressa autorização por parte do Conselho Monetário Nacional.
Destaca-se ainda, como já pontuado no capítulo anterior, que não há mais a necessidade de se exportar 80% da produção, o que possibilita que as empresas se organizem para usufruir dos benefícios de acordo com sua dinâmica de vendas.
Adicionalmente aos variados incentivos, as ZPEs conferem segurança jurídica às empresas, uma vez que asseguram o tratamento jurídico previsto na Lei das ZPEs por um prazo de 20 anos, prorrogáveis por períodos adicionais de mais 20 anos, conforme artigo 8º, parágrafo 2º do novo normativo.
Todos esses benefícios estão vigentes nos termos da Lei nº 14.184/2021 que, no entanto, deve ser reformulada ou até mesmo revogada, quando as alterações previstas pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e pela Lei Complementar nº 214/2025 forem regularizadas. Após a adequada normatização, é possível que alguns desses benefícios sejam alterados ou adaptados.
VI. Os impactos da Reforma Tributária do Consumo nas ZPEs
Os debates no Congresso Nacional em que se discutiu os impactos da reforma tributária do consumo na Zona Franca de Manaus e nas Zonas de Processamento de Exportação[24], foram marcados pela preocupação de perda das vantagens constitucionalmente asseguradas a estas áreas, uma vez que nem todos os benefícios então vigentes haviam sido incorporados pelo Projeto de Lei Complementar nº 68/2024 no que tange ao IBS e à CBS[25].
Especificamente para as ZPEs, entretanto, os dispositivos aprovados pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e, mais recentemente, pela Lei Complementar nº 214/2025 acabaram por relevar perspectivas de melhorias e incentivos para essa região alfandegada.
A primeira "vitória" das ZPEs com Reforma Tributária foi a inserção desta figura na própria Constituição Federal. Com efeito, até o advento da EC nº 132/2023, o texto constitucional não fazia referência às ZPEs e demais áreas de livre comércio, tal como se verificava com a Zona Franca de Manaus, notadamente nos artigos 40 e 92-B do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias[26].
A mudança basilar de paradigma diz respeito à atualização dos tributos incidentes nas operações realizadas pelas empresas instaladas nas ZPEs. Basicamente, as operações atualmente tributadas pelo PIS-Cofins, IPI[27]e ICMS, passam a responder pela cobrança apenas da CBS e do IBS. Além disso, caso uma empresa industrialize mercadorias submetidas ao Imposto Seletivo, estará obrigatoriamente sujeita a esse imposto, independente do regime aduaneiro em que se encontre.
Importante ressaltar que, até o momento, as empresas instaladas nas Zonas de Processamento de Exportação terão benefícios bem semelhantes às empresas que se utilizam que outros regimes especiais. Nesse sentido, embora a situação geral das empresas exportadoras ganhe um upgrade, será necessário aguardar a regulamentação própria das ZPEs para entender qual será a vantagem competitiva desse regime em relação aos demais, a fim de atrair mais investimentos[28].
Sem prejuízo, as empresas que operam com o comércio exterior - inclusive as instaladas nas ZPEs - serão beneficiadas com a incorporação de novos tributos sobre o valor agregado, na medida em que se intensificará a aplicação dos princípios da não cumulatividade e da tributação no local de destino, extinguindo os chamados "resíduos tributários" e tornando as exportações brasileiras mais competitivas.
Além disso, as novas regras estabelecidas permitirão que os materiais e serviços usados na produção de bens destinados à exportação, sejam eles comprados no Brasil ou no exterior, tenham o mesmo tratamento fiscal, de forma que a cadeia de suprimentos local seja fortalecida.
Outra medida instituída para incentivar o comércio exterior e favorecer a relação cada vez mais intensa entre bens e serviços, foi a garantia de imunidade tributária para as exportações de serviços. A nova legislação incluiu, inclusive, a prestação de serviços direta e exclusivamente associados à exportação ou entrega de mercadorias no exterior, como despesas com frete, seguro, movimentação e armazenagem de cargas, por exemplo.
Os pequenos negócios também foram contemplados pelo novo panorama tributário, visto que, nas operações realizadas por intermédio de empresas comerciais exportadoras, será possível consolidar cargas destinadas ao exterior fora das áreas controladas pela Receita Federal. A ideia é que, flexibilizando a questão territorial, custos operacionais serão reduzidos e, consequentemente, a competitividade das exportações aumentará, em especial para as empresas de pequeno porte que não dispõem de estrutura para efetuar uma venda direta ao exterior.
Quanto às questões burocráticas, a Reforma estabeleceu a possibilidade de pagamento do IBS e da CBS na importação somente no momento da liberação das mercadorias pela Receita Federal, potencializando a vantagem oferecida pelo Portal Único de Comércio Exterior de registro da declaração de importação antes mesmo da chegada das cargas ao Brasil. Atualmente, o pagamento de praticamente todos os tributos devidos na importação é realizado, por antecipação, no momento do registro da DI, cenário que desestimula a prestação de informações antecipadas em razão do impacto negativo sobre o fluxo de caixa das empresas.
Por fim, cita-se ainda a possibilidade de eliminação dos encargos de juros de mora e multa no caso da nacionalização de insumos não exportados em decorrência da ocorrência de eventos imprevisíveis. Embora a regra vise a harmonização do Regime Aduaneiro Especial de Drawback Suspensão e do Regime Aduaneiro Especial de Entreposto Industrial sob Controle Aduaneiro Informatizado (Recof), é certo que essa medida traz melhores condições de competição e maior segurança jurídica a todas as empresas exportadoras.
Entretanto, provavelmente a alteração mais relevante a ser citada no que diz respeito às ZPEs resida na desoneração do custo da energia elétrica destinada à produção de energia limpa nessas zonas, incluindo hidrogênio verde, hidrogênio de baixo carbono e a amônia, de forma a incentivar a indústria verde.
Desde o início de 2024, a governo tem se movimentado para transformar as ZPEs em pontos focais de desenvolvimento de energia limpa. A título de exemplo, cite-se a aprovação de projetos de instalação da empresa âncora de refinaria modular de combustíveis para operacionalizar a ZPE de Bacabeira (MA); de produção de hidrogênio verde em larga escala do Brasil na ZPE de Pecém (CE); e ainda a produção de hidrogênio e amônia verdes na ZPE de Parnaíba (PI).
Assim, justamente pelo anseio do Brasil em se tornar uma potência industrial e energética e por reconhecer o potencial produtivo dessas zonas, as adequações previstas pela nova Reforma não poderia deixar de contemplar o incentivo à produção de energia limpa para as ZPEs, por meio da redução da carga tributária.
VII. A atuação das ZPEs como instrumento de transição energética do Brasil
Pegando o gancho com mais relevante das alterações promovidas pela Reforma Tributária do Consumo especificamente nos regimes de ZPEs, sem dúvidas o incentivo à energia limpa e renovável é o destaque se pretende enfatizar.
A nova Revolução Industrial - que alcança as tecnologias digitais, robótica avançada, impressões 3D, big datas e Internet das Coisas - tem transformado os processos de fabricação, possibilitando que as indústrias, ao ampliar o escopo de atuação por meio de "trabalhos remotos", não mais dependam exclusivamente da mão de obra local. Nesse sentido, se antes as indústrias consideravam o custo de mão de obra como uma questão determinante para investir em uma região, agora a preocupação gira em torno de se afastar de padrões sociais baixos e incorporar, cada vez mais, o desenvolvimento sustentável em seu modelo operacional.
Neste cenário, o Brasil, desde a sua origem, sempre se revelou uma economia voltada para a exportação de produtos primários, sem grande vocação ao pioneirismo industrial ou tecnológico. Inclusive, mesmo as inovações advindas do processo de industrialização do século XX não foram suficientes para tornar o país uma potência econômica exportadora.
Apesar disso, nos últimos anos, tem se notado a ânsia do Brasil em ajustar os rumos desta história. Tal postura tem se refletido em uma verdadeira revolução econômica e normativa. Dentre as políticas recentemente implementadas neste sentido, se destaca o Plano Nova Indústria Brasil, inaugurado no início de 2024, que tem como objetivo impulsionar o crescimento da indústria nacional até 2033. O plano é composto por seis missões, todas elas voltadas a ampliação da autonomia tecnológica, transição ecológica focada em medidas de descarbonização e eficiência energética e a modernização do parque industrial brasileiro.
Para tanto, diversas medidas estão sendo implementadas por todo o país com o intuito de promover a modernização industrial do Brasil, tais como a modernização de redes de transmissão de energia e de linhas de transporte, programas de capacitação para micro, pequenas e médias empresas, programas voltados à neoindustrialização como Programa Mais Inovação[29] e de Depreciação Acelerada[30], dentre outros.
Especificamente no âmbito das ZPEs, embora essa movimentação tenha se intensificado nos últimos 12 meses, a ideia de investir nessas áreas para produção de energia limpa já vinha sendo consolidada a mais tempo. Durante a gestão do economista Eduardo Neves[31] na ZPE do Ceará (única em funcionamento até 2021), por exemplo, houve a construção do Setor 2, uma área com mais de 1.900 hectares, que com expectativas de receber investimentos relacionados ao Hub de Hidrogênio Verde[32]. Seguindo esse planejamento, em 2024, foi aprovado pelo Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação (CNZPE) o maior projeto de produção de hidrogênio verde em larga escala do Brasil, a ser instalado na referida região.
Ainda em 2024, também foram aprovados a instalação de uma fábrica de Combustível Sustentável de Aviação ("Sustainable Aviation Fuel" - SAF) no Maranhão; o empreendimento de fabricação de tábuas, blocos e decks de madeira de teca na ZPE do Mato Grosso; e outros projetos industriais da lista de serviços para exportação[33].
Mais recentemente, em março de 2025, outras duas iniciativas voltada à descarbonização a partir do uso dessa fonte de energia limpa foi aprovada pelo CZPE. A primeira é um projeto para produção de hidrogênio verde e de amônia verde, com capacidade de produção de 3 GW ao ano, a ser implantado na ZPE de Parnaíba, no Estado do Piauí. A segunda trata de um projeto industrial para produção de pellets de madeira como combustível renovável na ZPE de Aracruz (ES). Ambos os empreendimentos estão alinhados à missão 5 do Plano Nova Indústria Brasil, que objetiva impulsionar a bioeconomia, a descarbonização, a transição e a segurança energética.
É neste sentido que se constata que as ZPEs têm se mostrado um investimento valioso para as empresas empenhadas em projetos renováveis e de energia limpa, sendo necessário que essa inciativa seja reforçada após a regulamentação da reforma pela Lei das ZPEs para que mais empresas se sintam confortáveis de apresentar seus projetos com menos burocracia e mais recursos para investir.
VIII. Considerações Finais
Definitivamente cenário internacional atual não é o mesmo de 30 anos atrás, em que as Cadeias Globais de Valor (CGV) se solidificavam e o comércio exterior se fundia em um sistema globalizado. Especialmente em razão dos entraves comerciais vividos durante período de pandemia da COVID-19, agravou-se o receio da dependência descontrolada - e muitas vezes distantes - de mercadorias industrializadas apenas em outros territórios. A atual reconfiguração das cadeias de fornecimento está aproximando a produção ao custo das ações.
Não se pode negar, assim, que o futuro das economias globais, inclusive do Brasil, se encontra intimamente ligado à dinâmica de poder econômico global e, justamente por essa razão, deve o país se posicionar estrategicamente não apenas para sobreviver, mas também prosperar neste novo cenário multipolar.
Nesse processo, as ZPEs se destacam como um regime com grande potencial para reforçar e impulsionar o Brasil nas operações de comércio exterior, por meio da agregação de valor de matérias-primas ou produtos intermediários nacionais ou estrangeiros e, sobretudo, pela via integração de cadeias e adensamento produtivo. No entanto, os ambiciosos objetivos do regime de ZPE contrastam fortemente com o escopo limitado das atividades industriais que efetivamente operam nessas regiões atualmente. Como já pontuado, até 2024, apenas 2 ZPEs encontravam-se em pleno funcionamento e, cada uma delas, com essencialmente apenas um setor predominante[34].
As estruturas de produção das - poucas - empresas estabelecidas nas ZPEs brasileiras ainda não correspondem aos objetivos definidos pela nova política industrial orientada pelo Nova Indústria Brasil, na medida em que são caracterizadas pela alta dependência da importação, limitadas ligações com as indústrias domésticas (ou seja, sem uma cadeia produtiva nacional consolidada), baixa qualidade de mão de obra, pouca sofisticação tecnológica e elevada emissão de CO2.
Neste contexto, a recentemente aprovada Reforma Tributária do Consumo perfaz um grande incentivo ao projeto de expansão das Zonas de Processamento de Exportação na forma de garantia de um aparato econômico para o desenvolvimento do Brasil. Entretanto, e não obstante sua inclusão no texto constitucional, resta saber como as novas disposições trazidas pela EC nº 132/2023 e pela LC nº 214/2025 serão realmente absorvidas e regulamentadas na legislação específica dessas áreas alfandegadas (na atual Lei nº 14.184/2021 ou outra que porventura venha a ser editada), a fim de que seja possível concretamente prever os benefícios aguardados.
Ao Brasil, que definitivamente não mais protagoniza o papel de país pobre e agrícola, anseia-se o papel de protagonista da transformação energia e ecologicamente sustentável, restando-nos apenas aguardar e torcer para que os reflexos da Reforma incentivem outras indústrias a usufruírem dessas áreas de livre comércio, consolidando sua atuação como estratégia de desenvolvimento econômico do país.
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[1]Como bem pontua Celso Furtado, em sua obra Formação Econômica do Brasil: "Em Portugal compreendeu-se claramente que a única saída estava na descoberta de metais preciosos. Retrocedia-se, assim, à ideia primitiva de que as terras americanas só se justificavam economicamente se chegassem a produzir os ditos metais". (FURTADO, 2007, p. 177)
[2] Importante ressaltar que, embora novas fontes econômicas - e até mesmo de subsistência - tenham se destacado ao decorrer dos séculos, nenhuma das atividades anteriores deixavam de exercer influência na economia brasileira. Nesse sentido, Celso Furtado explica que, até o início do século XX, "convém dividir a economia brasileira em três setores principais. O primeiro, constituído pela economia do açúcar e do algodão e pela vasta economia de subsistência a ela ligada, se bem que por vínculos cada vez mais débeis. O segundo, formado pela economia de subsistência no sul do país. O terceiro, tendo como centro, a economia cafeeira." (FURTADO, 2007, p. 208)
[3]Historicamente, as zonas de processamento de exportação surgiram com a instituição dos "portos livres" (freeports), em que os comerciantes operavam navios, trocavam cargas e reexportavam mercadorias sem muita intervenção das autoridades locais. No entanto, a partir da década de 1960, começaram a aparecer as primeiras zonas de exportação mais modernas que se utilizavam da proximidade dos portos e aeroportos como vantagem na inserção dos produtos no mercado externo. Após a década de 1980, as ZEEs se tornaram uma ferramenta vital para alguns países, como a China, cujo desenvolvimento industrial passou a ser baseado na exportação.
[4]A Política Industrial Verde está intimamente ligada à necessidade de dissociar a prosperidade gerada pelas atividades industriais do uso excessivo dos recursos naturais e dos impactos ambientais negativos. Nesse contexto, empresas de diversos países têm buscado uma abordagem industrial mais limpa e sustentável.
[5]Cite-se o Hub de Hidrogênio Verde da ZPE de Pecém, no Estado do Ceará, e o projeto de produção de hidrogênio verde e de amônia verde a ser implantado na ZPE de Parnaíba, no Piauí.
[6] Celso Furtado (ibid.) explica que "o rápido crescimento da economia cafeeira - durante o meio século compreendido entre 1880 e 1930 - se por um lado criou fortes discrepâncias regionais de níveis de renda per capita, por outro dotou o Brasil de um sólido núcleo em torno ao qual as demais regiões tiveram necessariamente de articular-se.". Nesse contexto, até a metade do século XX, a economia brasileira havia alcançado um certo grau de articulação entre as regiões. No entanto, embora a industrialização tenha se iniciado em todas as regiões, esse processo naturalmente tendeu a concentrar-se em uma única região. "A tendência à concentração regional da renda é fenômeno observado universalmente, sendo amplamente conhecidos casos como da Itália, da França e dos EUA.". (FURTADO, 2007, p. 228-230)
[7] Embora usualmente as ZPE/ZEEs sejam referidas como "áreas de livre comércio", não devem ser confundidas como aquela inerente aos processos de integração regional (zona de livre comércio, união aduaneira, mercado comum, dentre outros). Trata-se, em verdade, de zonas do território nacional, onde, observadas determinadas condições, isenta-se ou difere-se os tributos sobre importação e exportação, além de flexibilizar o tratamento administrativo das operações de comércio exterior.
[8]A Área de Livre Comércio como um processo de integração regional consiste na eliminação das barreiras tarifárias e não-tarifárias que incidem sobre o comércio entre os países, por meio de acordos políticos. No caso das ZPEs, não há qualquer acordo entre os países: trata-se de um mecanismo interno para desenvolvimento regional, ainda que tenha reflexos no comércio exterior.
[9] Offshore é o termo utilizado para se referir a empresas e contas bancárias abertas em territórios onde há menor tributação em comparação ao país de origem dos seus proprietários (paraísos fiscais).
[10] BOYENGE, Jean-Pierre Singa. ILO database on export processing zones (revised). Geneva: International Labour Office, 2007. Disponível em: http://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/2007/107B09_80_engl. pdf
[11]Atualmente, a China é o maior parceiro comercial do Brasil, principalmente no setor de commodities como soja, minério de ferro e petróleo.
[12]BRANCO, Leonardo. Marco legal das ZPEs e nova lei cambial: a hora e a vez das exportações? Território Aduaneiro. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-dez-14/territorio-aduaneiro-marco-legal-zpes-lei-cambial-hora-vez-exportacoes/
[13]Art. 1° Fica o Poder Executivo autorizado a criar, nas regiões delimitadas pelas Leis n°s 3.692 e 5.173, de 15 de dezembro de 1959 e 27 de outubro de 1966, respectivamente, e suas alterações posteriores, Zonas de Processamento de Exportação - ZPE, sujeitas ao regime instituído por este Decreto-Lei, com a finalidade de fortalecer o balanço de pagamentos, reduzir desequilíbrios regionais e promover a difusão tecnológica e o desenvolvimento econômico e social do País.
[14] O Balanço de Pagamentos se refere à relação comercial que o país tem com os demais países e serve como "termômetro econômico" para possíveis investidores. Calcula-se todos os dados de negociações como compras e vendas de serviços, envios e retiradas de recursos, aplicações e resgates em ativos financeiros, entre outros, a fim de definir se um país está em déficit ou superávit. Quando o país compra mais do que vende, considera-se em déficit, quando vende mais do que compra do exterior, considera-se em superávit.
[15]Não se pode ignorar que, embora os objetivos previstos pelo caput do art.1º não contemplassem o "incentivo ao comércio exterior", indiretamente a foco se estendia para a expansão do comércio exterior, em especial quando se analisa que o próprio §1º do dispositivo se refere a áreas de livre comércio "com o exterior" e dispõe ainda que essas são "consideradas zonas primárias para efeito de controle aduaneiro". Além disso, os artigos seguintes da Lei das ZPEs estabeleciam cotas elevadas - e obrigatórias - de exportação para as empresas que usufruíssem desse regime, o que, indiretamente, impacta na atuação do Brasil como economia exportadora. No entanto, o ponto que se pretende demonstrar é que, ao menos no início, as ZPEs não foram planejadas para ser uma estratégia de impulsão internacional e sim uma dinâmica de política interna.
[16] Art. 3° É criado o Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação - CZPE, composto por Ministros de Estado, ao qual competirá:
I - analisar as propostas de criação de ZPE;
II - analisar e aprovar os projetos industriais;
III - traçar a orientação superior da política das ZPE;
IV - aplicar as sanções de que tratam os itens I, II, IV e V do artigo 24.
[17]O primeiro bem de capital foi adquirido sob o amparo do regime pela Companhia Siderúrgica do Pecém, primeiro projeto industrial aprovado pelo Conselho Nacional das ZPE.
[18]Em 2021, a ZPE de Senador Guiomar (AC) foi vendida em um leilão para uma empresa com investidores chineses, como uma tentativa de recuperar a área que, mesmo após 10 anos de sua criação, nunca efetivamente entrou em funcionamento.
[19]FONTENELE, Gustavo. Zona de Processamento de Exportações: instrumento para o desenvolvimento regional a partir do comércio exterior. Desenvolvimento Regional em Foco Ano 2, Número 3, edição de setembro de 2015.
[20] FONTENELE, Gustavo. Zona de Processamento de Exportações: instrumento para o desenvolvimento regional a partir do comércio exterior. Desenvolvimento Regional em Foco Ano 2, Número 3, edição de setembro de 2015. p. 4.
[21]A redação do art. 18 da Lei nº 11.508/2007 dispunha que "Art. 18. A mercadoria produzida em ZPE poderá ser introduzida para consumo, no mercado interno, desde que o valor anual da internação não seja superior a 20% (vinte por cento) do valor da respectiva produção, realizada pela mesma empresa, no ano imediatamente anterior, tendo como referencial a sua classificação na NCM". Posteriormente, a redação foi alterada pela Lei nº 11.732, de 2008 para constar que "Art.18. Somente poderá instalar-se em ZPE a pessoa jurídica que assuma o compromisso de auferir e manter, por ano-calendário, receita bruta decorrente de exportação para o exterior de, no mínimo, 80% (oitenta por cento) de sua receita bruta total de venda de bens e serviços.".
[22]"Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a criar, nas regiões menos desenvolvidas, Zonas de Processamento de Exportação (ZPE), sujeitas ao regime jurídico instituído por esta Lei, com a finalidade de desenvolver a cultura exportadora, de fortalecer o balanço de pagamentos e de promover a difusão tecnológica, a redução de desequilíbrios regionais e o desenvolvimento econômico e social do País."
[23]Os benefícios estaduais, por óbvio, estão sujeitos à regulamentação de cada Estado. Esclarece-se assim que os exemplos citados neste texto dizem respeito ao Decreto Estadual Cearense nº 33.251/2019, estado em que está localizada a maior e mais antiga ZPE do Brasil.
[24]As Zonas de Processamento de Exportação não se confundem com a Zona Franca de Manaus. Além da questão de localidade, a ZFM tem benefícios ainda maiores, como a isenção de IPI e a redução de até 88% no imposto de importação dos insumos, além da restituição de até 100% do ICMS e da possibilidade de vender para o mercado interno com esses benefícios.
[25] CCJ debate situação da Zona Franca de Manaus, das ZPEs e ALCs com a regulamentação da reforma tributária. Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal do Brasil, 20/11/2024. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/radio/1/noticia/2024/11/19/ccj-debateu-situacao-da-zona-franca-de-manaus-das-zpes-e-alcs-com-a-regulamentacao-da-reforma-tributaria.
[26]Art. 40. É mantida a Zona Franca de Manaus, com suas características de área livre de comércio, de exportação e importação, e de incentivos fiscais, pelo prazo de vinte e cinco anos, a partir da promulgação da Constituição.
Parágrafo único. Somente por lei federal podem ser modificados os critérios que disciplinaram ou venham a disciplinar a aprovação dos projetos na Zona Franca de Manaus.
[...] Art. 92-B. As leis instituidoras dos tributos previstos nos arts. 156-A e 195, V, da Constituição Federal estabelecerão os mecanismos necessários, com ou sem contrapartidas, para manter, em caráter geral, o diferencial competitivo assegurado à Zona Franca de Manaus pelos arts. 40 e 92-A e às áreas de livre comércio existentes em 31 de maio de 2023, nos níveis estabelecidos pela legislação relativa aos tributos extintos a que se referem os arts. 126 a 129, todos deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
[27]Nos termos quanto dispõe o art. 123 da ADCT, o IPI não terá alíquota reduzida para produtos que tenham industrialização incentivada na Zona Franca de Manaus. No entanto, o referido dispositivo não traz essa ressalva para as Zonas de Processamento de Exportação, o que leva a crer que estas serão beneficiadas com a alíquota zero do imposto.
[28]O artigo 156-A, §5º, inc. VI da EC 132/2023 dispõe que lei complementar sobre o IBS (aplicável para a CBS) disciplinará "as hipóteses de diferimento e desoneração do imposto aplicáveis aos regimes aduaneiros especiais e às zonas de processamento de exportação".
[29] O BNDES Programa Mais Inovação (que integra o Plano Mais Produção), é um apoio a planos de investimento voltados para inovação e/ou digitalização. Desde sua criação R$ 16,4 bi do total de R$ 60 bi (até 2026) já foram aprovados, com taxa TR, para projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação, em 2023 e 2024
[30] O programa de Depreciação Acelerada é um benefício fiscal que permite às empresas deduzir mais rapidamente o valor de determinados ativos. Desde sua implementação, já foram aprovados 374 projetos industriais, para renovação do parque industrial. Destaques para os setores: produtos de borracha; biocombustíveis; celulose e máquinas e equipamentos.
[31]Aproveitamos a oportunidade para expressar nossos agradecimentos ao Ex-presidente da ZPE do Ceará (abril de 2021 a fevereiro de 2024), Eduardo Neves, que prontamente se disponibilizou para compartilhar seus conhecimentos e observações sobre a realidade da ZPE do Ceará, enriquecendo substancialmente o presente artigo com suas considerações.
[32]A produção será intensiva no consumo de energia limpa, proveniente de fontes renováveis de energia solar e eólica, cuja oferta é abundante no estado do Ceará, contribuindo para a geração de demanda de produção e de bens de capital para a indústria energética.
[33]A lista de serviços para exportação é um código, com base da Nomenclatura Brasileira de Serviços (NBS), que identifica os serviços prestados a clientes no exterior. Em relação à lista de serviços qualificáveis ao regime das ZPE, foram considerados alguns dos serviços mais exportados pelo país, na modalidade em que o prestador está no Brasil e o consumidor do serviço está no exterior. A partir disso, serviços de base tecnológica e que utilizam mão de obra qualificada foram selecionados para aproveitar as inovações tecnológicas, de alto valor agregado e relacionados à "Missão 4 - Transformação Digital" do Plano Nova Indústria Brasil.
[34] Cite-se que, até 2024, a ZPE do Piauí abrigava apenas empresas para produção de cera de carnaúba e exportação de serviços, enquanto a ZPE do Ceará tinha como foco a produção e exportação de bens minerais.