Introdução
Em 15 de abril de 2024 celebrou-se o aniversário de 30 anos da assinatura do Acordo de Marrakesh e da criação do atual sistema de comércio internacional sob a administração da Organização Mundial do Comércio, a OMC. Responsável por dispor sobre as regras globais de comércio, a OMC é a sucessora do Acordo Geral de Tarifas e Comércio de 1947, este posteriormente ajustado mediante os resultados da Rodada do Uruguai, em setembro de 1986.
No coração desse sistema multilateral de comércio encontram-se os acordos da OMC[1], negociados e assinados pela grande maioria das economias do mundo e ratificados por seus respectivos parlamentos[2]. Tais acordos pretendem oferecer uma estrutura estável e transparente, direcionada para impulsionar o desenvolvimento comercial inclusivo e previsível de seus membros. A base para a concreção de tais objetivos são as negociações: por meio de acordos multilateriais firmados entre seus membros, pactua-se a remoção de barreiras tarifárias e não tarifárias ao comércio internacional de bens e serviços. De um lado, seus membros concordam em cumprir com as regras negociadas e, de outro, a OMC oferece um processo de solução de controvérsias para casos de descumprimentos e disputas.
Em certa medida à sombra da OMC está a Organização Mundial das Aduanas, a OMA. Nascida em 1953 a partir de um Grupo de Estudo formado especificamente para examinar temas aduaneiros identificados pelo GATT, o denominado Conselho de Cooperação Aduaneira (CCA) era composto originalmente por um comitê de apenas 17 membros. Foi somente em 1994, buscando consolidar seu crescimento e alcance global e selar sua relação de proximdade com a OMC[3] que passou a adotar o acrónimo OMA.
Atualmente, a OMA responde por várias estruturas e convenções orientadas, em última instância, harmonização e à facilitação do comércio internacional. Responsável por administrar uma série de padrões de trabalho que oferecem uma estrutura segura para as operações comerciais entre seus países membros - tais como o Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias, o Código de Valoração Aduaneira, os regramentos sobre a origem das mercadorias e de diversos instrumentos de facilitação, a exemplo do Operador Econômico Autorizado - é inquestionável a revelência desta organização no cenário internacional das operações aduaneiras.
É justamente desta forte identidade entre os temas tratados por essas duas organizações que decorre o modelo de interação e cooperação entre elas. Por meio de uma espécie de delegação de poderes muito pouco estudada, a OMC confere à OMA a competência para administrar e controlar aspectos fundamentais do comércio internacional de mercadorias, uma parceria dinâmica e considerada essencial para o sucesso do sistema de comércio global.
Não obstante, em diversas oportunidades esse modelo de cooperação é colocado em questionamento, especialmente quando se analisa o viés de eventuais descumprimentos das regras pelos países membros e as alternativas de solução de conflitos. De fato, é reservado exclusivamente à OMC os mecanismos de resolução de disputas. Assim mesmo se tratando de temas de competência exclusiva da OMA, a exemplo da administração do Sistema Harmonizado , a resolução dos conflitos entre os estados membros estão sendo levadas para solução pela OMC, fato que dá ensejo a reflexões sobre a possível sobreposição de jurisdição destas duas organizações.
I. Breve historia do comércio internacional
Apesar de oscilar entre períodos protecionistas e liberais, era predominante nas relações de comércio internacional no período que antecedeu à Primeira Guerra Mundial a tendencia à abertura comercial, impulsionada pelo livre-comércio e pela cláusula da Nação Mais Favorecida. Tratava-se de um movimento liderado pelo Reino Unido e consolidado por tratados bilaterais de comércio, como o de Cobden-Chevalier[4], que se orientavam na busca pela integração econômica entre as nações europeias e, em menor medida, com o restante do mundo[5].
Entre o final do século XIX e início do XX, o mundo vivenciou a revolução nos transportes e nas comunicações. Conhecida como Segunda Revolução Indústrial, foi nesse período de desenvolvimento econômico que navios e trens a vapores, seguidos de veículos, aviões, telégrafos, telefones e energia elétrica passaram a integrar a realidade de um grande número países. Referidas tecnologias impulsionaram o comércio internacional: entre 1912 e 1914, as exportações da Europa ocidental representavam 18,3% do seu PIB, contra 14,9% registradas no período de 1889 e 1891 (Batista Jr, 1998, p. 24).
Com a eclosão da Primeira Guerra os tratados comerciais bilaterais foram anulados e interrompeu-se os fluxos normais de comércio na Europa, o que culminou com a proliferação das restrições e o declínio das trocas transfronteiriças.
O cenário que se seguiu ao encerramento do conflito, em semelhante medida, não favoreceu a retomada da liberalização. As economias dos países europeus e dos Estados Unidos entraram em recessão. A destruição causada pela guerra incentivou a proteção das indústrias nacionais, como exemplificado pela Lei de Salvaguarda das Indústrias Nacionais de 1921, no Reino Unido (Millet, 2001, p.23).
Na mesma medida, a Grande Depressão, iniciada nos Estados Unidos em 1929, contribuiu para rapidamente espalhar e impulsionar uma forte reação protecionista. Os anos 30 foram marcados pela escassa cooperação entre as nações, sobretudo no que se refere às trocas comerciais. Predominaram as guerras comerciais, baseadas em desvalorizações cambiais competitivas e a imposição de barreiras às importações.
Os Estados Unidos, que emergiam como a nova potência mundial, recursavam a retomada do processo de abertura das relações de comércio internacional e de integração da economia mundial, elevando suas tarifas, em média, de 38% para 52%[6]. Tal comportamento se disseminou, culminando na imposição de barreiras comerciais cada vez mais acirradas. O protecionismo norte-americano, entretanto, terminou por conduzir o país a um resultado exatamente oposto ao esperado: a redução do comércio externo e o aprofundamento da depressão que se queria atenuar.
É por volta de 1933 que a retomada da recuperação econômica mundial se inicia. Com a posse de Roosevelt, os Estados Unidos passam a adotar medidas liberais, dentre elas a assinatura de 31 acordos de redução das barreiras ao comércio mundial, especialmente com países latino-americanos.
A chegada da Segunda Guerra Mundial, no entanto, novamente interrompe o fluxo das transações comerciais internacionais (Millet, 2001, p.25) em um cenário protecionista semelhante ao vivenciado anteriormente.
Em 1945, chegada ao fim a Segunda Guerra, a postura dos Estados Unidos era bastante distinta, inclusive porque, naquele momento, eram responsáveis por dois terços de toda a produção industrial do mundo (Hobsbawn, 2003, p.230). Temendo a repetição dos acontecimentos experimentados em 1929 e 1930, e conscientes de que somente as negações bilaterais entre os países não seriam suficientes para garantir a cooperação em nível mundial, tampouco novos mercados para os seus produtos manufaturados, assumiram a liderança do processo de liberalização multilateral do comércio.
As primeiras iniciativas formais relacionadas ao re-ordenamento da economia mundial datam de 1941, com a assinatura da Carta do Atlântico, considerado o "documento fundador" dos princípios que viriam nortear a pretensão de criação de uma organização voltada para o comércio internacional.
Neste cenário, e sob os auspícios da recém-criada Organização das Nações Unidas (ONU), aconteceram em Londres e Genebra, em 1946 e 1947, a primeira e a segunda reunião da preparatória à Conferência de Havana sobre o Comércio e Emprego direcionada à criação da Organização Internacional do Comércio (OIC). Nestas oportunidades que antencederam a Conferência de Havana, os americanos formalizaram sua intenção de construírem uma nova ordem econômica mundial apresentando um esboço, construído em conjunto com Grã-Betranha, de regras multilaterais para o comércio internacional.
O documento intitulado Acordo Geral de Tarifas e Comércio, destinado a ser incorporado à OIC ainda não criada, foi então assinado por 23 países, incluindo o Brasil, na chamada Rodada de Genebra, em 1947 (Rêgo, 1996, p.6). Nascia o que se convencionou a chamar de "Primeiro GATT".
II. Do GATT à OMC
Ao término da Segunda Guerra o sistema financeiro mundial se encontrava despedaçado. A política conhecida como "beggar-thy-neighbor"[7], disseminada após a Crise de 1929 e que primava pelo aumento de tarifas para reduzir déficits na balança de pagamento, ainda era a cartilha dos governos. Foi nesse cenário que, em junho de 1944, Estados Unidos, Canadá, países da Europa Ocidental, Austrália e outros 44 países, dentre eles o Brasil, se encontraram na cidade de Bretton Woods, no estado americano de New Hampshire, para a Conferência Monetária e Financeira das Nações Unidas[8].
A Conferência de Bretton Woods, como passou a ser conhecida, acabou por ampliar o uso de organizações multilaterais com o objetivo de manter um sistema econômico global aberto, voltado a reduzir as barreiras ao comércio entre os países, incluindo uma significativa discrição política para atender às obrigações domésticas e internacionais. Pretendia-se um arranjo de governança que isolaria os efeitos das crises anteriores, reduziria a possibilidade de novas guerras comerciais e ajudaria os governos a alcançarem níveis mais altos de desenvolvimento econômico.
Após extensas reuniões preparatórias e longas deliberações na cúpula em New Hampshire, os delegados chegaram a um acordo para a criação do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD)[9]. Essas duas instituições se encarregariam da cooperação econômica internacional em dois dos três eixos das relações econômicas internacionais: o monetário e o financeiro.
Ficou pendente, entretanto, a criação de uma instituição voltada a regular as relações comerciais internacionais, conforme deliberado na própria Conferência de Bretton Woods. Assim, e para dar continuidade a esse projeto, no âmbito da recém formada Organização das Nações Unidas, os trabalhos preparatórios para redigir uma carta que constituiria o acordo fundacional da Organização Internacional do Comércio (OIC) foram conduzidos pelas delegações americana e inglesa, inspirando-se nos acordos recíprocos que os Estados Unidos já haviam assinado com vários países entre 1934 e 1945.
A OIC tinha como missão acelerar e aprofundar o intercâmbio comercial entre os países, fomentando a reconstrução e o desenvolvimento econômico, objetivos que permitiram a introdução de disposições para enfrentar os problemas de emprego e também o desenvolvimento da indústria nascente. Além disso, e como consequência das demandas dos países em desenvolvimento que participaram das negociações, foram incluídos outros capítulos que regulavam as práticas restritivas das empresas, os investimentos diretos e os acordos em produtos básicos.
À OIC, portanto, não só se atribuía a tarefa de regular a liberalização do comércio mundial, mas também outras questões relevantes nas relações internacionais estreitamente ligadas às operações mercantis transfronteiriças: investimentos internacionais, comportamentos empresariais prejudiciais ao comércio internacional e os problemas específicos dos países em desenvolvimento.
Paralelamente às negociações que estavam sendo deliberadas para a formação da Carta de Havana sobre Comércio e Emprego, realizadas no período entre 1947 a 1948, os Estados Unidos propuseram negociar, por conta própria e antecipadamente, as reduções tarifárias multilaterais nos moldes do sistema que estava sendo proposto para a OIC. O motivo da pressa residia no fato de que a autorização obtida pela administração americana via Congresso em 1945 para reduzir em 50% suas tarifas de importação e exportação no contexto deste um acordo multilateral expiraria ao final de 1948. Assim, e no cenário em que se debatia a formação da OIC era difícil cogitar que, durante o período restante, as negociações e sua posterior ratificação pelos países fossem concluídas neste prazo. Naquele momento, se os Estados Unidos quisessem avançar nas negociações de redução tarifária, eles precisavam acelerá-las.
As deliberações tarifárias que correram em paralelo à Conferência, entre abril e outubro de 1947, resultaram em um Acordo Provisório sobre Tarifas e Comércio, firmado por 23 países e que estabeleceu a regulamentação para as relações comerciais e a proteção das tarifas negociadas. Esse acordo, conhecido pelas suas siglas em inglês GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), foi assinado em 30 de novembro de 1947 e entrou em vigor em 1º de janeiro de 1948. Sua missão foi regular o comércio internacional enquanto a OIC era assinada e ratificada. A Carta de Havana, todavia, nunca entrou em vigor, especialmente porque o Congresso norte-americano não a ratificou. Como resultado, a OIC nasceu morta[10]. De outra sorte, o compromisso dos países com um sistema comercial liberal desenhado pelo GATT foi confirmado, inobstante por meio de um arranjo semi-legalizado baseado em um tratado de escopo restrito e sem uma organização formal para supervisioná-lo[11].
O acordo multilaterial desenhado, todavia, não foi suficiente para suprir a ausência de uma organização internacional para administrá-lo. Dificuldades em diversos temas não alcançados pelo GATT, tais como o comércio internacional de serviços, o controle do fluxo de pessoas e de capital, as negociações bilaterais, os monopólios, a cartelização e outras formas de protecionismo, rapidamente ressurgiram, em especial pela ausência de um controle centralizado para administrar o cumprimento do Acordo. Até mesmo nos assuntos que já haviam sido deliberados, a exemplo do comércio de produtos agrícolas, siderúrgicos e têxteis, os governos signatários frequentemente passaram a ceder às pressões protecionistas para se afastarem de suas obrigações de manutenção dos mercados abertos e competição não discriminatória (Petersmann, 1998, p.266).
Ao longo dos anos que se suscederam a assinatura do Acordo, as novas deliberações passaram a ser subscritas por um número cada vez menor de países, esvaziando aos poucos o seu caráter multilateral. As recessões econômicas dos anos 70 e início dos anos 80, deflagradas em grande parte pelos dois choques do petróleo, levaram os governos dos países desenvolvidos a retomarem as ações protecionistas.
A ausência de uma jurisdição internacional, em certa medida, impedia a atualização do GATT com normas fortes, voltadas a deliberarem sobre salvaguardas e regras para a imposição de direitos antidumpinge subsídios. Todo esse cenário, aliado ao temor de que se retomassem as guerras comerciais vivenciadas nos anos 30 culminou na realização da mais ampla e ambiciosa rodada de negociações no âmbito do comércio internacional: a Rodada do Uruguai, que transcorreu entre 1986 até 1994. O resultado de suas deliberações, subscrito em 15 de abril de 1994, na cidade de Marrakesh, culminou em importantes alterações do sistema multilareal de comércio, dentre elas a criação da Organização Mundial do Comércio, a OMC, responsável, a partir de 1º de janeiro de 1995, por administrar o "novo" GATT, resultado da conjugação do GATT de 1947 com as deliberações adicionais advindas da longo período de negociações que se suscederam.
A jurisdição da nova organização internacional récem criada, todavia, não se limitou ao comércio internacional de mercadorias alcançando, para além desta temática, o comércio de serviços e os direitos de propriedade intelectual. Com capacidade jurídica própria de uma organização intergovernamental, a OMC, desde a sua origem, possui estrutura jurídica autônoma e independente da Organização das Nações Unidas, dotada de personalidade jurídica de Direito Internacional Público.
De fato, a OMC assemelha-se a um organismo judicial com aparato executivo e, apesar de diversos tópicos que ainda aguardam melhor desenvolvimento[12], conta com estruturas já bastante consolidadas, a exemplo do sistema de solução de controvérsias. Justamente por lidar com a soberania dos estados - os países não se desfazem da sua autonomia voluntariamente e as regras que integram este tipo de sistema raramente são auto-executáveis - a implementação, com relativo sucesso pela OMC deste mecanismo de resolução de conflitos representou um grande trunfo para a Organização[13].
III. O Conselho de Cooperação Aduaneira
A despeito do interesse, relevância e destaque sempre conferido à formação política e histórica da OMC, as origens da Organização Mundial das Aduanas (OMA) recebe, tradicionalmente, menor atenção, à sombra do GATT e da OMC.
O organismo precurssor da OMA, o Conselho de Coorperação Aduaneira, têm seu nascimento registrado na iniciativa de alguns países na formação de um Grupo de Estudos especificamente voltado para analisar as possibilidades de se criar uma ou mais uniões aduaneiras entre os países do continente europeu. Referido Grupo de Estudos, criado sob os auspícios da então Organização para Cooperação Econômica Europeia (OECE), precursora da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), originalmente era formado por 13 países europeus que se reuniram pela primeira vez em Bruxelas, em setembro de 1948.
Embora não tenha cumprido com a sua missão inicial de criar uma união aduaneira intereuropeia, o trabalho realizado por este grupo de países no campo técnico de harmonização e de regulamentações alfandegárias resultou na formação de duas Convenções: uma sobre uma nomenclatura comum de mercadorias e outra sobre valoração aduaneira. O sucesso dos resultados alcançados direcionou o Grupo de Estudo a fundarem um organismo internacional, encarregado de fornecer consultoria sobre a aplicação das duas citadas Convenções, em continuidade aos esforços de garantir uniformidade e harmonia para legislação destinadas aos procedimentos aduaneiros, de modo a evitar que se tornassem barreiras impeditivas ou de desistímulo ao comércio internacional.
Em 15 de dezembro de 1950[14], foi formalmente assinada a criação desta organização internacional, nomeada de Conselho de Cooperação Aduaneira (CCC), por meio da Convenção assinada em Bruxelas. Nos anos que se seguiram, o CCC desfrutou - e continua desfrutando - de relevante de crescimento, incluindo a adesão de novos países membros de fora da Europa. Em reconhecimento à sua filiação global, em 1994 passou a adotar o nome de trabalho de Organização Mundial das Aduanas (OMA), buscando assim refletir com mais precisão o seu crescimento em número de associados e seu crescente alcance mundial.
A OMA, hoje, representa uma organização intragovernamental internacional, orientada a dispor e tratar dos procedimentos alfandegários no comércio mundial. Formada exclusivamente pela participação de 186 administrações aduaneiras[15], sem acesso ou participação direta do setor privado, sua missão é aumentar a eficácia e a eficiência das administrações aduaneiras desses governos.
Historicamente, a OMA liderou a discussão, o desenvolvimento e a implementação de sistemas e procedimentos alfandegários absolutamente essenciais para a configuração do sistema atual de comércio internacional, na medida em que destinados a tornarem transparentes, uniformes e padrozinados. De fato, aorganização desenvolveu e administra o Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias, um sistema de nomenclatura de mercadorias, de alcance internacional, e que, em sua essência, garante a agilidade, a transparência e controle das operações de comércio transfronteiriço de mercadorias. Da mesma forma, a OMA também é responsável por administrar os Acordos sobre Valoração Aduaneira encabeçados pela Organização Mundial do Comércio, os quais fornecem asa diretrizes padronizadas para se definir a base de cálculo dos direitos aduaneiros, além das Regras de Origem, que são usadas para determinar a origem de uma determinada mercadoria. Com foco na proteção das sociedades por meio do comércio internacional seguro, a OMA reforçou as alfândegas e restringiu atividades fraudulentas. O trabalho da organização levou, portanto, ao crescimento do comércio internacional legítimo, rápido e transparente.
A Organização Mundial das Aduanas, conforme faz questão de registrar[16], opera com base na cooperação e no consenso, pretendo ser uma ponte de aproximação entre os membros, justamente porque, diferentemente do que o ocorre com a OMC, inobstante detenha personalidade jurídica própria, não dispõe de um sistema de soluções de controvérsias para os temas que administra.
IV. O modelo de cooperação OMC e OMA
Inobstante organismos internacionais independentes, como observado, a Organização Mundial das Aduanas e a Organização Mundial do Comércio possuem atuações em estreita colaboração e em prol do comércio internacional. A OMA, na qualidade de um centro global de competência aduaneira, desenvolve normas e ferramentas que auxiliam na implementação dos normativos no âmbito do comércio internacional, promovendo a harmonização e a simplificação dos procedimentos aduaneiros.
Embora detenham suas próprias jurisdições e competências, somam esforços em diversas oportunidades, a exemplo da administração, pela OMA, de dois importantes comitês técnicos delegados pela OMC: o Comitê Técnico de Regras de Origem e o de Valoração Aduaneira, além do compromisso de implementação do Acordo de Facilitação do Comércio (AFC).
Esse modelo de colaboração permite que as duas organizações coordenem esforços voltados para simplificar e harmonizar os procedimentos aduaneiros e comerciais, promovendo um comércio mais eficiente e seguro entre os países. A ligação entre OMC e OMA, neste cenário, é passível de ser identificada em uma ampla gama de temas relevantes para a atividade de ambas as organizações. Não é coincidência que estas se beneficiem do status de observador do trabalho uma da outra.
Os resultado desta cooperação podem ser muito bem ilustrados quando se observa os anos que transcorreram durante a pandemia da COVID-19. Naquela oportunidade, OMC e OMA se uniram para garantir que o comércio internacional de bens essenciais não fosse interrompido. Reconhecendo a importância crítica de suprimentos médicos, alimentos, energia e outros produtos necessários para o combate à crise, os líderes das duas organizações à época Roberto Azevêdo, diretor-geral da OMC, e Kunio Mikuriya, secretário-geral da OMA, emitiram uma declaração conjunta, em 6 de abril de 2020, com o objetivo de minimizar as interrupções nas transações comerciais.
A abordagem conjunta adotada pelas duas organizações foi um passo importante para assegurar que os esforços globais de combate ao coronavírus não fossem prejudicados pela burocracia e pelas barreiras comerciais. As ações colaborativas da OMC e da OMA ajudaram a garantir a continuidade do comércio de produtos essenciais, fortalecendo a solidariedade internacional e proporcionando um apoio crucial aos países mais vulneráveis durante a crise de saúde global[17].
A relação OMC e OMA vai além das áreas tradicionais sobre classificação de mercadorias, valoração aduaneira e regras de origem. Embora a OMA não seja especificamente mencionada na Agenda de Desenvolvimento de Doha[18], sua atuação, em parceria com a OMC, pode ser expandida para outras áreas, como o acesso ao mercado não agrícola, agricultura, regras de facilitação do comércio, propriedade intelectual, negociações comerciais e ambientais. Ainda, é necessária a ênfase à cooperação no campo da facilitação do comércio: as negociações propostas são de importância significativa para a atividade da OMA dado seu foco na simplificação e padronização das práticas aduaneiras nas administrações dos Membros. Para este fim, desenvolveu convenções, normas e programas através dos quais as suas administrações aduaneiras membros puderam oferecer os seus governos uma maior facilitação comercial combinada com um controle aduaneiro eficaz[19].
O uso, pela OMC, da nomenclatura comum disciplinada na Convenção Internacional do Sistema Harmonizado, para disciplinar algumas de suas concessões é um dos exemplos mais proeminentes da relação colaborativa. Outro exemplo de colaboração bem-sucedida entre as referidas organizações é o Grupo de Trabalho Informal sobre Micro, Pequenas e Médias Empresas (GT-MPMEs). Este Grupo desenvolveu um compêndio de medidas do Operador Econômico Autorizado (OEA) - regramente administrado pela OMA - especificamente voltado para as micro, pequenas e médias empresas, representando um significativo avanço para a integração destas aos programas OEAs, facilitando sua a inclusão e participação no comércio global. Este Grupo, constituído da participação ativa da OMA e a OMC, estão trabalhando em um documento conjunto que se baseará no compêndio de OEAs e incorporará novos insights das recentes pesquisas da OMC sobre os Operadores Econômicos Autorizados.
Em termos mais operacionais, trocas de informações e procedimentos são promovidas por estas organizações para tratarem de temas como digitalização de documentos, Janela Única, experiências sobre as melhores práticas e desenvolvimento de padrões técnicos, todos estes temas voltados a orientar e reassegurar que as estruturas de comércio global permaneçam práticas e responsivas aos desafios do mundo real.
Recentemente, em 21 de janeiro de 2025, foi assinado o Memorando de Entendimentos entre OMA e OMC. Voltado para formalizar os laços existentes entre estas organizações e promover uma cooperação ainda mais estreitas sobre questões de interesse mútuo, particularmente em operações alfandegárias e política comercial, buscou-se desenvolver abordagens mais eficientes e seguras direcionadas a uma "proposperidade compartilhada"[20].
O Memorando recém firmado reconhece a complexidade do comércio internacional moderno e o papel crítico que as administrações alfandegárias desempenham na facilitação dos fluxos comerciais ao mesmo tempo em que aborda desafios, como a aplicação de direitos de propriedade intelectual, segurança da cadeia de suprimentos e gerenciamento de conformidade. Ele também enfatiza a importância da transparência, consistência e integridade nos procedimentos alfandegários, garantindo que a política comercial esteja alinhada com a implementação prática. Pretende-se com esta formalização e alinhamento de ações sejam desenvolvidos projetos específicos nas áreas de classificação de mercadorias, avaliação e determinação de origem, facilitação do comércio, comércio eletrônico e prevenção de comércio ilícito.
Inquestionável, no cenário que se apresenta, a existência de um robusto e consolidado modelo cooperativo - cada vez mais forte e sólido - de interação entre OMC e OMA. A relação de colaboração e, em até certa medida, de dependência entre estas organizações, quando analisada sob a óptica do Direito Internacional Público releva-se extremamente vantajosa e produtiva, na medida em que as ações desenvolvidas estão alinhadas e direcionadas à promoção de valores comuns, dentre eles e como principais, a padronização, harmonização e, em última análise, a facilitação do comércio internacional.
De outra sorte, entretanto, alguns aspectos desta próxima e profícua relação merecem análise mais cuidadosa, especialmente quando se observa a reserva exclusiva de poderes à OMC na resoluções de disputas e soluções de conflitos.
V. OMC e OMA: jurisdições sobrepostas? Análise das disputas sobre classificação de mercadorias
Embora seja bastante lógico assumir que debates sobre classificação de mercadorias devessem ser discutidos e decididos no âmbito da OMA, organização responsável por administrar e dispor sobre a Convenção Internacional do Sistema Harmonizado de Codificação e Designação de Mercadorias (SH), conflitos entre países relacionado a este tema vem sendo reiteradamente levados à debate e resolução pela OMC, invocando-se, para tanto, a aplicação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados. Neste sentido, cabe indagar: por qual motivo, ou sob qual justificativa, estaria legitimada a OMC para apontar a adequada classificação de uma mercadoria e, para além disso, solucionar uma disputa entre países sobre este tema?
Para o adequado endereçamento e entendimento da questão formulada, essencial a análise de alguns aspectos específicos da atuação da OMA, em especial do Comitê do Sistema Harmonizado.
Subdividido em Subcomitê de Revisão e Subcomitê Científico, em todos os seus níveis, a forma predominante de suas deliberações são por meio de votos dos países signatários. Cada Parte Contratante têm direito a um voto por decisão. Uniões Aduaneiras, a exemplo da União Europeia, da mesma forma, só podem emitir um único voto nas deliberações em gerais. As regras processuais do Comitê e emendas periódicas à Convenção do Sistema Harmonizado, incluindo a atualização periódica da nomenclatura, são definidas por uma maioria de não menos do que dois terços de todos os países membros da organização. Em muitos casos, ainda, a decisão do Comitê sequer é defintiva, podendo ser submetida à apreciação do Conselho da OMA.
A discussão sobre casos específicos de classificação de produtos é um trabalho que assume grande relevância junto ao Comitê do Sistema Harmonizado. Referido debate têm início quando uma Parte Contratante, necessariamente uma pessoa jurídica de direito público, solicita a identificação da classificação adequada para uma determinada mercadoria. As decisões elaboradas pelos Subcomitê Científicio e eventualmente ratificadas pelo Comitê - por meio de Notas Explicativas e Pareceres de Classificação, por exemplo - não são de aplicação imediata: ficam sujeitas, caso notificadas por umas das partes contratantes, ao reexame do tema.
Ou seja: mesmo aprovadas por um quórum previamente deliberado de votação, ainda assim estão sujeitas ao reexame em razão do processo frequentemente chamado de "reserva". De fato, embora uma intensa discussão teórica e acadêmica seja realizada no âmbito do Comitê do Sistema Harmonizado, ainda assim é reservado o direito a um único membro de "impedir" a eficácia do que foi deliberado, o que não deixa de ilustrar um viés bastante político na medida em que, para além de um número mínimo de membros alinhados, sempre é possível requerer o reexame do tema afastando sua aplicação por mais um período. Não se trata, aqui, de uma disputa mas, sim, de uma simples reserva que prorroga o aplicação e excução do que foi formalmente deliberado.
Neste sentido, é evidente a percepção entre as partes contratantes de que o processo de tomada de decisão, especialmente em casos específicos de classificação é demasiadamente demorado.
Como uma tentativa de evitar as manipulações políticas neste processo e eventualmente emendar o Artigo 8º da Convenção do SH, o tema foi objeto de discussão na 35ª Reunião do Comitê, realizada em março de 2005. Naquela oportunidade, propôs-se que uma parte contratante pudesse revogar uma reserva formulada e que fosse limitado o número de reservas por cada país membro, propostas estas que, quase que ironicamente, foram arquivadas pela oposição de uma única parte contratante.
Necessário ainda mencionar que, embora seja uma obrigação dos países signatários utilizarem, sem reservas[21], a nomenclatura do Sistema Harmonizado, incluindo as Notas Legais e as Regras Gerais para Interpretação, inexiste a vinculação destes para obedecerem as Notas Explicativas, os Pareceres de Classificações e outros instrumentos subsidiários e orientativos da tarefa de classificação, inobstante a grande expectativa de que isto ocorra. Este fato, conforme vem sendo observado (Yamaoka, 2014), enfraquece o trabalho de classificação, abrindo espaço para nomenclaturas diferentes de uma mesma mercadoria.
Sobre eventuais disputas e procedimentos de solução de controvérsias no âmbito da Convenção do Sistema Harmonizado, o Artigo 10 deste normativo prevê que devem estar ser resolvidas diretamente pelas partes contratantes e, na impossibilidade, devem ser encaminhadas para o Comitê e, eventualmente, para o Conselho. De toda sorte, deve-se notar que não existe um sistema de solução de controvérsias na Convenção HS comparável ao da OMC como, por exemplo, com o estabelecimento de um painel com um número limitado de especialistas para julgar um caso, além da previsão de recurso a um órgão de apelação.
No que diz respeito, ainda, à eficácia das decisões do Comitê aprovadas pelo Conselho, estas alcançam todas as partes contratantes embora não sejam vinculativas, a menos que acordado pelas partes em disputa, nos termos do Artigo 10.4 da Convenção do SH. Em contraste, nas decisões proferidas no âmbito da OMC, as interpretações emitidas são aplicáveis apenas às partes envolvidas na disputa e especificamente no assunto discutido.
Posto isto, retorna-se ao questionamento originalmente formulado sobre os motivos que levam os membros da OMA a buscarem a OMC para tratar sobre conflitos de classificação de mercadorias.
Como visto, a ausência de mecanismos eficazes para resolver disputas, o processo demorado e a fraca aplicabilidade de instrumentos relevantes do SH, a exemplo das Notas Explicativas e Pareceres de Classificação, todos estes fatores, conjugados com a repercussão direta e imediata dos pronunciamentos da OMC nos aspectos tarifários e não tarifários das operações envolvendo o comércio internacional parecem endereçar essa resposta. O grande problema da questão aqui endereçada pode surgir quando OMC e OMA decidam de forma distinta sobre a classificação de um mesmo produto.
Ademais, como não eixste referência à Convenção ou à nomenclatura do Sistema Harmonizado no GATT no contexto das concessões tarifárias, pode-se dizer que a OMC não tem, em geral, jurisdição sobre tais questões de classificação. Deste modo, enquanto a OMC se valer de outros normativos, a exemplo da citada Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, é inevitável concluir pela sobreposição de jurisdições entre estas organização, em especial no que concerne a soluções de disputas no âmbito da classificação de mercadorias. A simples existência de mecanismos paralelos de solução de controvérsias neste campo nos remete a essa conclusão.
VI. Conclusão
O grande número de temas de intersecção tratados pela Organização Mundial do Comércio e a Organização Mundial das Aduanas, combinado com o interesse manifesto e declarado destas organizações em desenvolverem projetos e atuarem conjuntamente, confirma o modelo eficaz e profícuo de colaboração entre elas. O fato de tratar-se de organismos internacionais de personalidade jurídica independes, apenas reforça a conclusão de que está-se efetivamente diante de uma estrutura cooperativa de atuação, sem qualquer vinculação legal que determine este comportamento.
De outra sorte, situações específicas, a exemplo da resoluções de disputas envolvendo a necessidade de definição da nomenclatura de uma mercadoria, pode colocar em questionamento a competência e independência especialmente da OMA. Na medida em que autoriza-se e reconhece-se que a OMC continue se pronunciando sobre temas de classificação sem a participação necessária da OMA, é inevitável a conclusão de sobreposição de jurisdição destas organizações.
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[1] Por meio desses acordos, os membros da OMC operam um sistema de comércio não discriminatório que explica seus direitos e obrigações. Cada membro recebe garantias de que suas exportações serão tratadas de forma justa e consistente nos mercados de outros membros. Cada um promete fazer o mesmo para importações em seu próprio mercado. O sistema também dá direito às economias em desenvolvimento alguma flexibilidade na implementação de seus compromissos.
[2] Disponível em <https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/inbrief_e/inbr_e.htm>. Acesso em 12.02.2025.
[3] O objetivo era a formação do anagrama WTO | WCO, reforçando a proximidade e interrelação entre ambas as instituições.
[4] O Tratado Cobden-Chevalier foi um acordo de livre comércio anglo-francês, assinado entre o Reino Unido e a França, em 23 de janeiro de 1860 que encerrou as tarifas sobre os principais itens de comércio entre os citados países, tais como vinho, conhaque e produtos de seda da França, e carvão, ferro e produtos industriais da Grã-Bretanha.
[5] Disponível em <https://www.researchgate.net/publication/368683920_International_trade_agreements_within_the_GATT-WTO_paradigm_a_descriptive_study_based_on_sociological_reflection_approach > p. 7. Acesso em 27.01.2025.
[6] Em 1930 a Lei Tarifária Smoot-Hawley foi aprovada, aumentando os direitos de importação de mais de 20.000 produtos nos Estados Unidas, sob a justificativa de proteger as empresas e os agricultores americanos afetados pela Grande Depressão. As tarifas de importação impostas foram consideradas as segundas mais altas da história americana.
[7] A expressão beggar-thy-neighbor se refere a políticas que um país promulga para beneficiar sua economia que inevitavelmente pioram os problemas econômicos de outros países. O termo vem do impacto da política, pois ela torna seus parceiros comerciais um mendigo. Tarifas de importação, cotas de importação e desvalorização da moeda são exemplos de políticas destinadas a impulsionar economias nacionais, independentemente de seu impacto sobre os parceiros comerciais.
[8] Disponível em <https://www.ipea.gov.br/desafios/index.php?option=com_content&view=article&id=2247:catid=28&Itemid=23>. Acesso em 25.01.2025.
[9] Disponível em <https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/09692290.2019.1635513>. Acesso em 27.01.2025.
[10] Disponível em <https://guides.ll.georgetown.edu/c.php?g=363556&p=4108235>. Acesso em 25.01.2025.
[11] Na qualidade de um acordo provisório, o GATT não poderia conter regulações contrárias a normas já existentes em seus Estados partes. Para além disso, decidiu-se que todas as resoluções de controvérsias na aplicação do contrato seriam tomadas por todas as partes contratantes.
[12] A exemplo de normas sobre investimentos, transparências nas compras governamentais e política de competição e agricultura.
[13] Não se ignora que o sistema de solução de controvérsias e resoluções de conflitos mantidos pela OMC, vem sofrendo abalos, especialmente nos últimos anos. As tentativas de desmantelamento desta estrutura estão sendo observadas e registradas por analistas com mais ênfase desde o primeiro governo do Presidente norte-americano Donald Trump. Na organização geopolítica que atualmente se organiza, com a ênfase na manipulação das tarifas de forma generalizada, pode ser difícil para a OMC continuar regulando o comércio mundial, especialmente se os EUA abandonarem a organização. Em resumo, apesar do apogeu e contribuições da OMC nos últimos anos, hoje ela se encontra ameçada.
[14] Mesmo assinada em 1950, a Convenção que estabelece a criação do Conselho de Cooperação Aduaneira entrou em vigor apenas em 4 de novembro e 1952. iDisponível em https://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/about-us/wco-in-brief/wco_history_brochure-70eme_en.pdf
[15] Disponível em <https://www.wcoomd.org/en/about-us/what-is-the-wco/discover-the-wco.aspx.>. Acesso em 17.02.2025.
[16] Disponívem em <https://www.wcoomd.org/en/about-us/what-is-the-wco/discover-the-wco.aspx.>. Acesso em 17.02.2025.
[17] Disponível em
<https://www.omdn.com.br/omc-e-oma-se-unem-para-manter-comercio-de-itens-essenciais/?utm_source=chatgpt.com>. Acesso em 25.01.2025.
[18] A Rodada de Doha de negociações comerciais mundiais, também conhecida como Agenda de Desenvolvimento de Doha, foi lançada em Doha, Catar, em novembro de 2001. As negociações visavam liberalizar ainda mais o comércio, ao mesmo tempo em que tornavam mais fácil para os países em desenvolvimento, particularmente os Países Menos Desenvolvidos (PMDs), se integrarem ao sistema multilateral da OMC. As principais questões tratadas são reforma dos subsídios agrícolas, garantia de que a liberalização econômica respeite o crescimento economico sustentável nos países em desenvolvimento e melhora de acesso dos países em desenvolvimento aos mercados globais. Disponível em < https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/eu-and-wto/doha-development-agenda_en#:~:text=The%20Doha%20Development%20Round%20in,global%20markets%20for%20their%20exports.>. Acesso em 18.02.2025.
[19] Disponível em <https://www.wcoomd.org/pt-pt/topics/key-issues/ecp-latest-proposal/overview.aspx.>. Acesso em 17.02.2025.
[20] Disponível em https://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2025/january/heads-of-wco-and-wto-sign-agreement-to-boost-cooperation-on-trade-and-customs-matters.aspx. Acesso em 18.02.2025.
[21] Convenção Internacional do SH. Artigo 3º. 1. Ressalvadas as exceções constantes do artigo 4º:
a) cada Parte Contratante compromete-se, sem prejuízo do disposto na alínea c) seguinte, a partir da data em que a presente Convenção se lhe tornar aplicável, a alinhar as respectivas nomenclaturas pautal e estatísticas pelo Sistema Harmonizado. Compromete-se portanto, para elaboração das suas nomenclaturas, pautal e estatísticas a:
1º utilizar todas as posições e subposições do Sistema Harmonizado, sem aditamentos ou modificações, bem como os respectivos códigos numéricos.