O regime de transição da Reforma Tributária do Consumo (EC nº 132/23) tem atraído grande atenção, especialmente quanto ao destino dos saldos credores dos tributos vigentes. Embora haja intenso debate sobre a regulamentação do aproveitamento de créditos acumulados de PIS/Cofins e ICMS, pouco se discute sobre os relevantes saldos credores de IPI - tema ainda periférico no debate, apesar de sua importância para o setor industrial.
No modelo atual, a formação de saldos credores de IPI é frequente e decorre da própria dinâmica industrial. Empresas que adquirem insumos tributados pelo IPI e os utilizam na produção de bens cuja saída é isenta, sujeita à alíquota zero ou imune acumulam créditos sem possibilidade de compensação integral com débitos posteriores. Trata-se de um efeito estrutural do sistema, que afeta de forma mais intensa setores com elevado uso de insumos tributados e produtos finais desonerados.
A relevância do tema já chegou ao Judiciário. No julgamento dos Recursos Especiais nº 1.976.618/RJ e nº 1.995.220/RJ (Tema Repetitivo nº 1.247), o Superior Tribunal de Justiça (STJ) afirmou que a manutenção dos créditos de IPI decorrentes da aquisição de insumos tributados é assegurada mesmo quando a saída subsequente é desonerada, independentemente da modalidade de desoneração, conforme o art. 11 da Lei nº 9.779/99.
A implantação da Reforma Tributária não elimina o risco de formação de saldos credores de IPI. Diferentemente da PEC nº 45, que extinguia o imposto e o incorporava ao novo IVA federalizado, a EC 132/23 manteve o IPI. O que se estabeleceu foi a redução quase geral das alíquotas a zero, preservando a incidência apenas para produtos com industrialização incentivada na ZFM, conforme o art. 126, III, alínea "a", do ADCT.
Essa solução revela a escolha deliberada do legislador constituinte derivado de preservar o diferencial competitivo da Zona Franca de Manaus (ZFM), historicamente relevante para a política de desenvolvimento regional. Há respaldo explícito no art. 92-B do ADCT, que determina que a lei complementar do IBS e da CBS deverá instituir os mecanismos necessários, com ou sem contrapartidas, para garantir, de modo geral, a continuidade dessa vantagem competitiva.
Assim, a partir de 1º de janeiro de 2027 inicia-se a fase de transição em que as alíquotas do IPI são reduzidas a zero para a maior parte dos produtos, conforme as regras da LC nº 214/25. Segundo o art. 454, I e II, da LC, essa redução alcança não apenas os bens não contemplados pela industrialização incentivada na ZFM, mas também os itens sujeitos a alíquota inferior a 6,5% na TIPI vigente em 31/12/2023 e que atendam a pelo menos um dos seguintes requisitos: terem sido industrializados na ZFM em 2024 ou possuírem projeto técnico-econômico (processo produtivo básico - PPB) aprovado pelo Conselho de Administração da SUFRAMA entre 1º de janeiro de 2022 e a data de publicação da LC nº 214/25.
A legislação prevê uma exceção relevante: a redução a zero das alíquotas não alcança os bens de tecnologia da informação e comunicação abrangidos pela regulamentação do art. 16 da Lei nº 8.248/1991 (Lei de Informática), conforme o art. 454, § 2º, da LC nº 214/25.
Assim, em síntese, para empresas localizadas fora da ZFM, o regime do IPI após a reforma tributária estabelece diretrizes distintas conforme a natureza do produto e sua vinculação à ZFM. Produtos que não contem com industrialização incentivada na região terão suas alíquotas reduzidas a 0% a partir de 2027. Já os bens sujeitos, em 31/12/2023, a alíquotas superiores ou inferiores a 6,5% na TIPI poderão receber tratamento diferenciado, desde que tenham sido industrializados na ZFM até 31/12/2024 ou possuam projeto técnico-econômico aprovado pela Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) entre 1º/1/2022 e 16/1/2025. Nesses casos, quando a alíquota original for inferior a 6,5%, a redução a zero também ocorrerá a partir de 2027, ressalvada a exceção aplicável aos bens de tecnologia da informação e comunicação regidos pela Lei nº 8.248/1991; quando for superior a 6,5%, a tributação seguirá o que estiver previsto na TIPI.
Para produtos sem similar nacional que venham a ser fabricados na ZFM, aplica-se alíquota mínima de 6,5%, acompanhada de regras específicas de majoração, restabelecimento e redução gradual, limitadas a ajustes anuais de até cinco pontos percentuais e vedado o restabelecimento abaixo de 6,5%, com prazo mínimo de sessenta meses para implementação, conforme o art. 455, II, da LC. Por outro lado, produtos com similar nacional, ainda que produzidos na ZFM, não se submetem ao piso mínimo, devendo ser tributados conforme as alíquotas definidas na TIPI.
Essa complexidade levou a lei complementar a exigir que o Poder Executivo Federal publique a relação dos produtos cujas alíquotas de IPI serão reduzidas a zero, conforme o art. 454, § 3º, da LC nº 214/25. Embora essa lista ainda não tenha sido divulgada, estima-se que sua elaboração siga lógica semelhante à aplicada nas ADIs nº 7.153, 7.157 e 7.160, ajuizadas contra os Decretos nº 11.052/2022, 11.047/2022 e 11.055/2022, que reduziram em até 35% as alíquotas de IPI de forma geral e linear, sem excepcionar produtos fabricados na ZFM segundo o PPB, desconsiderando o diferencial competitivo constitucionalmente garantido à região.
Naquele contexto, após a concessão de medida cautelar pelo ministro Alexandre de Moraes suspendendo a eficácia dos decretos, o Ministério da Economia elaborou e publicou a lista dos produtos contemplados pelo regime especial da ZFM e efetivamente industrializados na região, excepcionando-os da redução generalizada por meio do Decreto nº 11.182/2022. Com a edição desse ato, as ações constitucionais perderam o objeto e não tiveram o mérito analisado.
Nesse contexto, em audiências públicas realizadas durante a tramitação da Reforma Tributária, a Secretaria Extraordinária da Reforma Tributária do Ministério da Fazenda já informava que, com a redução da alíquota de IPI a zero para a maior parte dos produtos, a incidência do imposto seria preservada para cerca de 5% dos itens atualmente tributados.
Reconhecido que a formação de saldos credores de IPI poderá ocorrer tanto antes quanto depois da chamada "extinção" do imposto, entendida como a redução de suas alíquotas a zero pela Reforma Tributária do Consumo, impõe-se definir o tratamento jurídico adequado para essas situações. O tema é especialmente relevante para contribuintes que, pela natureza de suas operações, tendem a acumular créditos, como aqueles que aplicam insumos tributados na fabricação de produtos cuja saída é desonerada. Esse cenário, já amplamente presente, tende a tornar-se ainda mais frequente com a implementação do novo regime tributário.
Nesse sentido, o art. 135 do ADCT, incluído pela EC 132/23, estabelece que a lei complementar disciplinará a forma de utilização dos créditos, inclusive presumidos, de IPI não apropriados ou não utilizados até a extinção, preservando, apenas para os créditos que atendam aos requisitos da legislação vigente na data da "extinção", a possibilidade de compensação com outros tributos federais, inclusive a CBS, ou de ressarcimento em dinheiro.
A situação se agrava pela ausência de previsão específica tanto na LC nº 214/2025 quanto no PLP nº 108/2024, ainda pendente de sanção. Nenhuma dessas normas trata do destino dos saldos credores de IPI, seja quanto à utilização, compensação, ressarcimento ou à gestão dos créditos que continuarão a se formar após a redução das alíquotas a zero. Essa lacuna normativa gera incerteza relevante para contribuintes que, pelas características de suas operações, tendem a acumular créditos de IPI.
Diante desse cenário, sustenta-se que os saldos credores formados antes da "extinção" do IPI devem ser passíveis de compensação não apenas com outros tributos federais, mas também com a CBS. Essa conclusão decorre da literalidade do art. 135 do ADCT, incluído pela EC 132/23, que impõe à lei complementar regulamentadora o dever de prever a possibilidade de compensação "cruzada" com tributos outros federais, inclusive com a CBS.
Essa diretriz está em consonância com a legislação federal ordinária sobre o tratamento dos saldos credores de IPI. O art. 11 da Lei nº 9.779/1999 já autorizava a manutenção e a compensação cruzada, ou o ressarcimento, de créditos acumulados trimestralmente em razão da aquisição de matéria-prima, produto intermediário e material de embalagem aplicados na industrialização de produtos cuja saída fosse desonerada por alíquota zero, isenção, não tributação ou imunidade. Conforme antecipado, essa interpretação foi posteriormente confirmada e ampliada pelo STJ, permitindo a compensação desses créditos com débitos de outros tributos federais existentes.
Do mesmo modo, a possibilidade de indicação de futuros débitos de CBS na compensação "cruzada" de saldos credores de IPI anteriores à redução das alíquotas a zero não se afasta da lógica já consolidada. Isso porque o exercício do direito à compensação tributária pressupõe a existência de dívidas recíprocas entre o contribuinte e a Fazenda Pública competente - como seria o caso de créditos de IPI e débitos de CBS, ambos tributos de competência da União.
Além disso, o fato de os débitos de CBS e os créditos de IPI se referirem a tributos de espécie e destinação constitucional distintas não impede a regulamentação do direito à compensação na esfera federal, conforme será demonstrado.
O exercício desse direito deve observar a forma e os limites estabelecidos pela lei autorizativa editada pelo ente competente, nos termos do art. 170 do CTN. No âmbito federal, houve período em que tributos de espécies e destinações distintas não podiam ser compensados entre si. Sob a vigência do art. 66, § 1º, da Lei nº 8.383/1991, admitia-se apenas a compensação entre tributos da mesma espécie, de modo que pagamentos indevidos de contribuições previdenciárias só podiam compensar débitos das próprias contribuições, lógica igualmente aplicada aos demais tributos federais. Diante das divergências interpretativas geradas, essa limitação foi reafirmada com a edição do art. 39 da Lei nº 9.250/1995.
Posteriormente, mudanças na estrutura administrativa da União e na regulamentação da compensação tributária alteraram esse quadro. Com o art. 74 da Lei nº 9.430/1996, passou-se a admitir a compensação entre créditos e débitos de tributos de naturezas e destinações constitucionais distintas, desde que administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB). Assim, créditos e débitos relativos a tributos sob gestão da SRFB, como IRPJ, ITR, IPI e até as contribuições destinadas ao custeio do Sistema S, passaram a ser compensáveis entre si. Essa autorização, entretanto, não alcançava as contribuições previdenciárias, então administradas pelo INSS.
Com a Lei nº 11.457/2007, a antiga SRFB foi reorganizada como Receita Federal do Brasil (RFB) e passou a administrar também as contribuições previdenciárias, antes arrecadadas pelo INSS. Embora a legislação inicial vedasse a compensação "cruzada" entre créditos e débitos de contribuições previdenciárias e demais tributos federais, as alterações promovidas pela Lei nº 10.637/2002, oriunda da MP nº 66/2002, unificaram o regime de compensação aplicável aos tributos administrados pela RFB, tanto de mesma espécie quanto de espécies distintas. A partir desse momento, consolidou-se um regime unificado que admite a compensação "cruzada" entre créditos e débitos de tributos de espécies e destinações diversas, desde que todos administrados pela RFB.
Transpondo essas premissas para o caso em análise, importa notar que a CBS é tributo de competência exclusiva da União e será administrado pela RFB. O fato de o art. 195, V, da CF exigir sua instituição por lei complementar, em exceção ao princípio da legalidade que usualmente admite a instituição de tributos por lei ordinária, não altera sua natureza de tributo federal nem a centralização de sua administração pela RFB.
Trata-se de situação distinta daquela aplicável ao IBS, cuja competência será compartilhada entre Estados, Municípios e Distrito Federal e cuja administração ocorrerá de forma integrada pelo Comitê Gestor do IBS. Nesse cenário, é evidente a impossibilidade de compensações "cruzadas", como entre débitos de IBS e créditos de CBS, dada a competência tributária constitucionalmente diversa para instituição e cobrança destes tributos e a responsabilidade administrativa atribuída a entes distintos, vedação já expressamente prevista no art. 47, § 1º, I, da LC nº 214/2025.
Assim, embora o art. 156-A, § 5º, II, da CF determine que o regime de compensação do IBS e da CBS seja regulamentado por lei complementar, não se pode concluir que a LC nº 214/2025 tenha tornado o art. 74 da Lei nº 9.430/1996 inaplicável pelo critério da especialidade, nem que o art. 53 da própria LC, ao tratar da ordem de utilização de créditos de IBS e CBS, esgote todas as hipóteses a ponto de impedir a compensação de saldos credores de IPI com débitos de CBS.
Isso porque o art. 53 se limita a disciplinar a ordem de compensação entre créditos e débitos de IBS e CBS, sem tratar da possibilidade de utilizar créditos de outros tributos federais, como o IPI, para compensar débitos de CBS. Ademais, o próprio constituinte reformador já previu situações em que créditos de tributos federais distintos podem ser usados para abater débitos de CBS, como na compensação da alíquota-teste da CBS em 2026, caso inexistam débitos de PIS/Cofins suficientes, e na compensação "cruzada" de saldos credores de IPI com débitos de CBS, desde que esses créditos tenham sido formados antes da extinção do imposto.
Esse conjunto de elementos normativos indica a plausibilidade de admitir, no futuro, a compensação "cruzada" de saldos credores de IPI com débitos correntes de CBS, tema que ainda deverá ser confirmado na regulamentação a ser editada pela RFB.
Assim, é importante destacar que a compensação "cruzada" entre saldos credores de IPI, formados antes ou depois da redução de sua alíquota a zero, dependerá de ajustes normativos e operacionais. De um lado, será necessária a adaptação da regulamentação federal de compensação tributária, incluindo eventual revisão da IN RFB nº 2.055/2021. De outro, o mecanismo de apuração assistida da CBS, previsto no novo modelo da Reforma Tributária, deverá ser estruturado para viabilizar essa forma de compensação ou soluções sistêmicas equivalentes. Para tanto, serão indispensáveis previsões claras no futuro regulamento da CBS e do IBS.