Com o objetivo de diminuir a litigiosidade envolvendo a incidência de PIS e COFINS sobre as receitas decorrentes de vendas de mercadorias de origem nacional ou nacionalizada e advindas de prestação de serviço para pessoas físicas ou jurídicas no âmbito da Zona Franca de Manaus-ZFM (Tema 1239), o eminente Ministro Gurgel de Farias afetou seis processos aos recursos representativos da controvérsia.
Para o correto deslinde da presente discussão, é crucial que sejam esclarecidos alguns pontos.
Inicialmente, há de se evidenciar já existir entendimento consolidado no sentido da não incidência de PIS e COFINS na remessa de mercadorias de origem nacional destinadas ao consumo ou industrialização na ZFM, por serem equiparadas a vendas ao estrangeiro, nos termos do disposto no art. 4º do Decreto-Lei nº 288/1967.
Contudo, muito embora exista farto entendimento jurisprudencial favorável ao contribuinte, há três pontos da controvérsia que ainda estão pendentes de solução definitiva, mormente no que diz respeito ao alcance da desoneração de PIS e COFINS. São eles: (i) se alcança pessoas físicas; (ii) se atinge as revendas de mercadorias de origem estrangeira; e, (iii) se incide sobre a prestação de serviços realizadas dentro da ZFM.
Passemos a analisar, primeiramente, a incidência de PIS e COFINS nas prestações de serviços realizadas dentro da ZFM.
Convém salientar, primeiramente, que, tanto a Primeira Turma quanto a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) possuem entendimento pacífico no sentido de equiparar a prestação de serviço na ZFM a uma exportação ao estrangeiro, motivo por que não deve haver a incidência de PIS e COFINS sobre tais operações, nos moldes do que dispõe o art. 4º do Decreto-Lei n. 288/1967, conjugado com a norma imunizante prevista no art. 149, § 2º, I, da Constituição Federal.
Nessa linha, podem-se citar os julgados AgInt no AgInt no REsp n. 2.144.644/BA, AgInt no AgInt no AREsp n. 2.246.219/AM, AgInt no AREsp n. 2.475.185/AM e AgInt no AREsp n. 2.476.983/AM.
A presente análise tem por fim rememorar os principais argumentos que fundamentam a impossibilidade da cobrança de PIS e COFINS em operações envolvendo a prestação de serviços na ZFM. Sob esse aspecto, destacam-se: (i) o aspecto dinâmico do art. 40 do ADCT, o que justifica a inclusão do setor de serviços no rol de atividades beneficiadas da ZFM, ainda que não tenha sido expressamente contemplado na redação original do Decreto-Lei nº 288/1967; (ii) a aplicação da interpretação teleológica às discussões sobre as receitas de exportação e aos incentivos fiscais da ZFM; (iii) a desoneração da CBS nas operações envolvendo a prestação de serviços realizadas na ZFM pelo art. 451 da Lei Complementar 214/2025, evidenciando o reconhecimento pelo legislador do entendimento jurisprudencial já consolidado anteriormente, de modo que sua aplicabilidade deve ser imediata, nos termos definidos no art. 106 do CTN.
Passemos a analisar cada um dos argumentos supracitados.
O caráter dinâmico conferido ao art. 40 do ADCT assegura à ZFM a manutenção de tratamento tributário diferenciado no aspecto prospectivo, impedindo que leis ordinárias ou complementares posteriores venham a enfraquecer a proteção constitucional que lhe foi constitucionalmente atribuída.
Dessa forma, protege-se o futuro e garante-se um diferencial competitivo para a ZFM no curso do tempo, blindando-a de toda e qualquer legislação editada posteriormente à Constituição de 1988 que lhe venha prejudicar.
Como consequência disso, a garantia de tratamento diferenciado para a ZFM pressupõe que, necessariamente, sejam mantidas as condições para sua permanência prática - e não apenas formal -no prazo constitucionalmente determinado para a sua existência (2073).
Ao se examinar o Decreto-Lei nº 288/1967, percebe-se que sua redação original limitava os incentivos fiscais da ZFM aos setores industrial, comercial e agropecuário, deixando de contemplar, num primeiro momento, o segmento de serviços nela prestados. Contudo, essa distorção histórica foi posteriormente corrigida pelo STJ, que, em várias decisões por ele exaradas, acabou estendendo ao setor de serviços todos os benefícios fiscais concedidos à indústria manufatureira.
Atualmente, com a implementação da Reforma Tributária, especificamente com o advento do art. 451 da Lei Complementar n. 214/2025, o setor de serviços passa a integrar, expressamente, as atividades beneficiadas na ZFM.
Assim, para melhor compreender a verdadeira razão pela qual o setor de serviços não havia sido contemplado na redação original do Decreto-Lei nº 288/1967, é necessário revisitar a origem do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN).
Após o golpe de 1964, uma das primeiras medidas adotadas pelos militares foi a reformulação integral do sistema tributário vigente, concretizada por meio da Emenda Constitucional nº 18/1965, sob a liderança de Alcides Jorge Costa e Rubens Gomes de Souza.
Dentre as principais mudanças advindas dessa reformulação está a instituição da competência tributária municipal para a cobrança do ISSQN, desde que os serviços abrangidos pelo imposto não integrassem as competências tributárias da União e dos Estados.
Com essa restrição determinada pela novel legislação, as municipalidades perderam a prerrogativa de instituir imposto sobre indústria e profissões, diversões públicas, licenças e atos relacionados à sua economia e demais assuntos de sua competência. E, como contrapartida a essa perda de arrecadação, criou-se o ISSQN.
Desse modo, o art. 71 do Código Tributário Nacional, aprovado pelo Decreto nº 5.172/1966, estabeleceu disposições sobre o ISSQN. No entanto, a sua cobrança não pôde ser efetivada devido à ausência de regulamentação para sua implementação. Além disso, o dispositivo foi revogado antes mesmo de entrar em vigor.
Da mesma forma, a Constituição Federal de 1967 incorporou todas as alterações decorrentes do primeiro Sistema Tributário Nacional, mantendo inalterado o arquétipo constitucional do ISSQN, restando apenas sua regulamentação por meio de leis infraconstitucionais.
A demora na regulamentação do ISSQN ocorreu, principalmente, devido ao conflito de competência entre a sua materialidade e a do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM).
Diante desse impasse, em 1968, o governo nomeou uma comissão para revisar o Código Tributário Nacional com o objetivo de delimitar a competência do ISSQN sem interferir na materialidade do ICM.
O trabalho dessa comissão resultou em um projeto que foi convertido no Decreto-Lei nº 406/1968, mas entrou em vigor apenas em 1º de janeiro de 1969. Nele, foram estabelecidos os limites materiais entre o ISSQN e o ICM, dando-se início, a partir dessa data, à tributação dos serviços no Brasil.
Denota-se, portanto, que a regulamentação do ISSQN ocorreu apenas após o advento do Decreto-Lei nº 288, editado em 28 de fevereiro de 1967, sendo compreensível o fato de o serviço não ter sido expressamente inserido dentre as atividades a serem incentivadas na ZFM.
Entretanto, apesar de não ter sido expressamente considerada a prestação de serviços no rol de atividades desoneradas na ZFM, pode-se notar já haver, no Decreto-Lei n.º 288/1967, mens legislatoris no sentido de sua isenção. Isso pode ser comprovado a partir da leitura do art. 49, II, do Decreto-Lei n.º 288/1967, que assim dispõe:
Art 49. As isenções fiscais previstas neste decreto-lei sòmente entrarão em vigor na data em que fôr concedida:
(...)
II - pelos Municípios do Estado do Amazonas, isenção do Impôsto de Serviços na área em que estiver instalada a Zona Franca.
Logo, ao que tudo indica, não parece ser verdade insofismável que o Decreto-Lei nº 288/1967 tenha deixado de contemplar o segmento de serviços no rol de atividades a serem beneficiadas na ZFM. Na realidade, o legislador assim o fez para o fim de respeitar a competência tributária constitucional determinada aos municípios.
Portanto, dada a importância que as normas constitucionais de competência tributária representam para a higidez do Sistema Tributário Nacional e, por via de consequência, para o equilíbrio do pacto federativo, jamais poderia ter havido a desoneração fiscal de tributo municipal pela União, por meio do Decreto-Lei nº 288/1967.
Há que se considerar, de outro lado, que a desoneração do ISSQN na exportação de serviços ao exterior somente foi inserida no ordenamento jurídico por meio do art. 2º da Lei Complementar nº 116/2003 c/c o art. 156, III, § 3º, II, da Constituição, vale dizer, décadas após a edição do Decreto-Lei nº 288/1967.
Após esse breve escorço histórico do ISSQN, fica evidente por que o art. 4º do Decreto-Lei nº 288/1967 não equiparou os serviços prestado na ZFM a uma exportação ao estrangeiro: nessa época, inexistia qualquer desoneração de tributação sobre os serviços prestados ao exterior.
Muito embora, tenha sido discriminado o repertório legal do ISSQN, a mesma ilação deve ser aplicada aos diplomas normativos que regulamentaram a incidência das contribuições sociais ao PIS e à COFINS.
No que se refere ao PIS e à COFINS, a regra de desoneração desses tributos sobre os serviços destinados à exportação foi inserida no art. 5º, II, da Lei nº 10.637/2002 e art. 6º, II, da Lei nº 10.833/2003.
De igual forma, à semelhança do ISSQN, a desoneração de PIS/COFINS sobre a exportação de serviços ao estrangeiro também foi introduzida no ordenamento jurídico após a publicação do Decreto-Lei nº 288/1967, o que ajuda a compreender ainda mais a razão pela qual os serviços não tenham sidos expressamente inseridos nas hipóteses previstas no art. 4º.
O reconhecimento de que a prestação de serviços realizadas na ZFM deve ser equiparada a uma exportação de serviço ao estrangeiro ocorreu apenas após o julgamento dos supracitados precedentes pelas Primeira e Segunda Turmas do STJ.
Nesses julgamentos, claramente adotou-se o aspecto dinâmico do art. 40 do ADCT, uma vez que a Corte reconheceu que os benefícios fiscais da ZFM deveriam ser extensíveis ao setor de serviços, ainda que não estivesse expressamente contemplado na redação original do Decreto-Lei nº 288/1967.
Não se pode esquecer que, como consequência da evolução negocial, o setor de serviços tornou-se o segmento econômico de maior crescimento no país, representando atualmente quase 60% (sessenta por cento) do PIB brasileiro.
Portanto, adaptação a essa nova realidade econômica e comercial exige que o setor de serviços seja contemplado pelo beneplácito fiscal disposto no art. 4º do Decreto-Lei nº 288/1967, garantindo-se assim a atratividade da ZFM, essencial para a sua manutenção.
Por essa razão - e considerando o aspecto dinâmico do art. 40 do ADCT, que assegura proteção dos benefícios fiscais da ZFM para o futuro, garantindo sua atratividade para investimentos -, deve-se
reconhecer aos serviços prestados na ZFM os benefícios fiscais do art. 4º do Decreto-Lei nº 288/1967.
Além dos argumentos acima demonstrados para o deslinde da controvérsia, a desoneração de PIS e COFINS nas prestações de serviço prestados na ZFM é igualmente justificada em razão da aplicação da interpretação teleológica.
Nesse contexto, dois principais fundamentos jurídicos aplicam-se ao debate. O primeiro consiste na utilização da interpretação teleológica para análise hermenêutica das questões relacionadas aos incentivos fiscais da ZFM, à semelhança dos precedentes do STF sobre imunidades objetivas.
O segundo fundamento baseia-se na jurisprudência consolidada do STF ao examinar a desoneração constitucional das receitas de exportação. Nessa análise, a Corte Constitucional concluiu que o enunciado normativo em questão deveria ser interpretado de forma teleológica, garantindo a máxima efetividade ao comando constitucional que veda a exportação de tributos.
Vale destacar que, conforme entendimento já expresso pelo STJ (a ser cristalizado no Tema 1239), deve haver a desoneração do PIS e da COFINS sobre a prestação de serviços na ZFM, uma vez que o Tribunal reconheceu que tais operações equivalem a exportação de serviços ao exterior, aplicando-se-lhes, assim, a mesma imunidade tributária incidente sobre receitas de exportação.
Dessa maneira, os benefícios fiscais concedidos à ZFM devem ser interpretados de forma ampla e teleológica, considerando a finalidade para a qual foram instituídos, em vez de ser-lhes aplicada uma abordagem restritiva.
Sob o ponto de vista hermenêutico, interpretar teleologicamente significa buscar compreender as normas jurídicas a partir de sua finalidade específica ou intencional, considerando o propósito do legislador ao formulá-las. Esse método de interpretação não se limita a analisar unicamente a letra da lei, abrange analisar o contexto de sua criação e o impacto que se pretende produzir na sociedade.
Portanto, a interpretação teleológica visa identificar o "propósito" de uma norma jurídica, interpretando-a de forma a atender ao objetivo que motivou sua criação. No contexto da ZFM, isso implica considerar a finalidade primordial para a qual foi criada, "promover o desenvolvimento econômico-social a região, garantir a soberania nacional e a preservação ambiental".
Partindo desse pressuposto, percebe-se que a interpretação dos incentivos fiscais concedidos à ZFM deve estar diretamente vinculada à continuidade dos objetivos que ensejaram a sua criação.
Desse modo, qualquer norma que afete esse modelo de incentivos fiscais deve ser interpretada de maneira a garantir que a região continue atraindo investimentos e promovendo seu desenvolvimento. Caso contrário, haveria uma violação ao propósito original que fundamentou sua instituição.
A abordagem adequada para a interpretação dos benefícios fiscais da ZFM deve ser integrativa e teleológica, conferindo-lhes um entendimento amplo, assim como ocorre com as regras de imunidade objetiva. Nesse sentido, o STF consolidou o entendimento de que imunidades objetivas devem ser interpretadas de forma ampla para assegurar a concretização dos valores constitucionais que as fundamentam.
Os valores constitucionais que justificaram a criação da ZFM estão alicerçados na erradicação da pobreza e na redução das desigualdades regionais e sociais, objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil. Assim, sempre que houver supressão de um incentivo fiscal nessa região, comprometendo a realização desses princípios constitucionais, deve-se adotar uma interpretação ampla para avaliar se tal medida pode comprometer a finalidade original desses benefícios.
A perspectiva de conferir interpretação ampla ao modelo da ZFM, considerando os objetivos e princípios constitucionais que o fundamentam, está em plena sintonia com a visão dinâmica proposta por Marco Aurélio Greco. Em ambos os casos, destaca-se a necessidade de compreender as normas jurídicas a partir de sua finalidade e do propósito que motivou a criação da ZFM.
Uma interpretação estritamente literal das normas que regulam a ZFM pode, a longo prazo, comprometer significativamente seus objetivos e finalidades, esvaziando o sentido de sua continuidade. Em contrapartida, a interpretação teleológica reforça a necessidade de contextualizar a aplicação das normas, avaliando se sua implementação pode impactar negativamente o desenvolvimento social da região. Essa abordagem mostra-se mais adequada a dirimir as antinomias presentes na legislação da ZFM.
Nesse sentido, a jurisprudência do STF já aplicou a interpretação teleológica em caso semelhante, como demonstrado no julgamento do Tema nº 322/STF. Em tal decisão, foi reconhecido que os incentivos fiscais da ZFM possuem características singulares, permitindo o creditamento de insumos isentos de IPI quando originados nessa região, enquanto que esse direito creditório é proibido nas operações realizadas fora dessa região.
A justificativa para essa exceção foi baseada na aplicação da exegese teleológica, considerando a finalidade da criação da ZFM. Os ministros reconheceram que o desenvolvimento dessa região representa interesse federativo, impactando positivamente toda a economia nacional. Dessa forma, foi determinado tratamento tributário diferenciado para esse incentivo fiscal da ZFM.
Em síntese, foi adotada a interpretação finalística, reconhecendo que a isenção do IPI sobre produtos industrializados na ZFM não pode ser equiparada a uma isenção fiscal comum, mas sim a um incentivo regional diferenciado.
Diante disso, a posição do STF, ao adotar a interpretação teleológica, mostra-se acertada, sobretudo para evitar que a supressão de incentivos fiscais reduza o diferencial competitivo da região. Portanto, essa abordagem hermenêutica deve ser aplicada para avaliar se os benefícios fiscais dispostos no art. 4º do Decreto-Lei nº 288/1967 devem ser estendidos a todas as prestações de serviços realizadas na ZFM, sob pena de comprometer os objetivos que motivaram sua criação.
O segundo aspecto que justificaria a adoção da interpretação teleológica para a solução da controvérsia é utilização da orientação do STF em relação às imunidades tributárias concedidas a produtos destinados à exportação.
Nessa linha de entendimento, é essencial destacar que a fundamentação jurídica para a desoneração do PIS e da COFINS nos serviços prestados na ZFM decorre da imunidade anteriormente prevista no art. 149, § 2º, I, da Constituição Federal, que visa a estimular as exportações brasileiras por meio da concessão de isenção às contribuições sociais sobre as receitas de exportação.
Com base nessa premissa, é fundamental, antes de tudo, considerar a finalidade constitucional à qual tal regra de imunidade tributária está atrelada.
Ressalta-se que a interpretação teleológica busca alcançar a finalidade do enunciado normativo, podendo tanto ampliar quanto restringir seu alcance, mas, acima de tudo, visa resguardar o valor consagrado no texto constitucional que justifica a exclusão da tributação.
Revela-se, portanto, essencial investigar o valor constitucional que deu origem à imunidade tributária prevista no art. 149, § 2º, I, da Constituição Federal, a qual imuniza as contribuições sociais incidentes sobre as receitas de exportação. A esse respeito, o voto do Ministro Edson Fachin, proferido no Recurso Extraordinário nº 759.244, analisou, de forma aprofundada, a origem dessa regra imunizante, resgatando seu histórico desde o Brasil Imperial até a atual Constituição Federal.
O objetivo é reduzir a carga tributária ao longo da cadeia produtiva das mercadorias destinadas à exportação, tornando os produtos mais competitivos no mercado externo e, consequentemente, fortalecendo a balança comercial do país.
Considerando que o vetor constitucional de tal norma imunizante é estimular o exportador a expandir o fluxo internacional de bens e serviços, busca-se reduzir os custos dessas operações por meio da exclusão de tributos sobre elas incidentes.
Sua extensão já foi analisada, em diversas oportunidades, pelo STF, sendo essencial destacar os principais precedentes que consolidaram a interpretação teleológica como a mais adequada para solucionar eventuais controvérsias sobre o tema.
A questão foi enfrentada pelo STF no julgamento do Recurso Extraordinário nº 627.815, em que se fixou tese concluindo pela inconstitucionalidade da incidência de PIS e COFINS sobre a receita proveniente da variação cambial ativa positiva oriunda das receitas de exportação de produtos (Tema 329/STF).
Por derradeiro, o entendimento fixado pelo STF foi no sentido de que as decisões de controle difuso proferidas em recurso extraordinário sob o rito da repercussão geral teriam o mesmo efeito vinculante das decisões proferidas em sede de controle concentrado, atingindo a eficácia da norma jurídica produzida anteriormente.
Na ocasião, o STF reconheceu que as variações cambiais ativas decorrem diretamente das exportações porque resultam da conversão obrigatória de moeda estrangeira em moeda nacional.
Dessa forma, tais receitas não podem ser tributadas por PIS e COFINS, uma vez que estão protegidas pela imunidade tributária aplicável às receitas de exportação, conforme dispõe o art. 149, § 2º, I, da Constituição Federal.
O julgamento interpretou a norma de imunidade de forma teleológica, ampliando o seu alcance para evitar a incidência indireta de tributos sobre as exportações e, assim, assegurar a competitividade do mercado internacional.
Igualmente merece destaque a posição adotada pelo STF ao interpretar a imunidade prevista no art. 149, § 2º, I, da Constituição Federal no julgamento do Recurso Extraordinário nº 759.244, fixado no Tema nº 674 de Repercussão Geral. Nesse julgamento, o Supremo reconheceu que a imunidade sobre as receitas de exportação se estende às operações indiretas intermediadas por trading companies.
No voto do Ministro Edson Fachin, ficou estabelecido que a imunidade prevista no art. 149, § 2º, I, da Constituição Federal, deve abranger não apenas as receitas diretas das exportações, mas também as vendas indiretas realizadas por empresas intermediárias no mercado nacional. Essa interpretação não apenas visa assegurar a finalidade da imunidade - evitando a exportação de tributos -, como também está alinhada ao Direito Tributário, sobretudo no que se refere ao princípio da tributação no destino.
Em seu voto, o Ministro Alexandre de Moraes afirmou que as exportações indiretas não devem ser tratadas como um fim em si mesmas, mas devem ser analisadas de forma integrada, considerando-as como parte de uma única operação comercial de exportação.
Aplicou-se ao caso, portanto, uma interpretação ampla e irrestrita, expandindo o alcance do preceito da imunidade tributária, garantindo-se assim a finalidade original do instituto, que tem por fim evitar a exportação de tributos ao estrangeiro.
Esse último precedente, em particular, assemelha-se bastante à análise do caso concreto, uma vez que, ao restringir a aplicação do art. 4º do Decreto-Lei nº 288/1967 às prestações de serviços na ZFM não se atendeu à finalidade da norma constitucional imunizante destinada a desonerar as receitas de exportação.
O supracitado dispositivo decorre exclusivamente da desoneração tributária incidente sobre as receitas de exportação, conforme estabelece o art. 149, § 2º, I, da Constituição Federal.[1] Dessa forma, é inadmissível segmentar as negociações realizadas no âmbito da ZFM, limitando a desoneração apenas às vendas de mercadorias, excluindo-se os serviços nela prestados.
Dessa feita, ao se aplicar interpretação teleológica para a solução da presente controvérsia, conclui-se que deve prevalecer o entendimento já consolidado no STJ no sentido de que as prestações de serviços realizados na ZFM devem ser equiparadas a uma exportação de serviços ao estrangeiro. Tal entendimento garante a correta aplicação do art. 40 do ADCT, além de estar alinhado às finalidades essenciais de criação e manutenção da ZFM.
Por fim, o último argumento que se pode citar para que seja adotado, no julgamento do Tema nº 1239, entendimento favorável aos contribuintes, no sentido da não incidência de PIS/COFINS nas prestações de serviços na ZFM é a aplicação dos art. 106 do Código Tributário Nacional.
Consoante determina a regra insculpida pelo art. 105 do Código Tributário Nacional, a aplicação temporal da legislação tributária prestigia o princípio da irretroatividade, aplicando-se imediatamente aos fatos geradores futuros e aos pendentes.
Por outro lado, a disposição prevista no art. 106 do Código Tributário Nacional, prevê uma exceção à regra de irretroatividade, autorizando sua aplicação a ato ou fato pretérito, desde que a novel legislação tenha cunho interpretativo.
Sob essa ótica, quando o art. 451 da Lei Complementar nº 214/2025 determinou expressamente que a CBS não deve incidir sobre os serviços prestados na ZFM, resolveu o conflito interpretativo anterior relacionado ao art. 4º do Decreto-Lei nº 288/1967, de maneira que sua aplicabilidade deve compreender as prestações de serviços prestados na ZFM, não podendo incidir PIS e COFINS sobre tais operações.
Desse modo, justifica-se a definição da litigiosidade vislumbrada no Tema 1239 favoravelmente ao contribuinte, no sentido de reconhecer a extensão da desoneração prevista no art. 4º do Decreto-Lei 288/1967 aos serviços prestados na ZFM, pelas seguintes razões: (i) o aspecto dinâmico constante do art. 40 do ADCT; (ii) a necessidade de aplicação da interpretação teleológica às discussões envolvendo receitas de exportação e incentivos fiscais da ZFM; (iii) a desoneração da CBS incidente sobre as prestação de serviços realizadas na ZFM pelo art. 451 da Lei Complementar 214/2025 autoriza a não incidência do PIS e da COFINS sobre essas operações, em virtude de sua aplicação retroativa, nos termos do que dispõe o art. 106 do CTN.
[1] A referida imunidade encontra-se atualmente prevista no art. 149-B, II, c/c arts. 156-A, §1°, III, e 195, V, da Constituição Federal.