As licitações começam com uma pergunta aparentemente trivial: o que, exatamente, o Estado quer comprar? Na contratação pública tradicional, a resposta precede o certame, já que a Administração identifica sua necessidade, concebe a solução, descreve o objeto com precisão e, só então, convoca o mercado para disputar quem o fornecerá nas melhores condições. Quando todos sabem, de antemão e nos mesmos termos, aquilo que se pretende adquirir, a competição se torna comparável, o julgamento se torna objetivo e a isonomia entre os licitantes fica preservada.
Diferentes normas com o tempo passaram a prever formas diferentes de contratação, com a iniciativa privada trazendo legitimamente ao Poder Público novos escopos e formas de atender ao interesse público, sem que seja preciso lançar um certame com Termo de Referência detalhando "o que?" e "como fazer/fornecer?" bens ou serviços. A Lei nº 14.133/2021, por exemplo, traz instrumentos que flexibilizaram, em alguma medida, a lógica de "definir primeiro, contratar depois". Para contratações complexas, o diálogo competitivo autoriza a Administração a modelar a solução em conjunto com o mercado justamente quando não conseguir especificar o objeto com precisão. E há, ainda, o Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI), pelo qual o próprio mercado apresenta estudos e soluções ao Poder Público. Tratam-se todas de formas reguladas para construir a contratação sem prejudicar a inovação ou mesmo as garantias de isonomia e competição justa.
O Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI)[1], previsto nos arts. 12 a 15 da Lei Complementar nº 182/2021, é outro instrumento recente de canalização do poder de compra do Estado[2] como vetor de inovação[3]. O art. 13, §1º, da Lei inverte a lógica descrita acima, autorizando que a delimitação do escopo da licitação se restrinja "à indicação do problema a ser resolvido e dos resultados esperados pela administração pública, incluídos os desafios tecnológicos a serem superados", e dispensando expressamente "a descrição de eventual solução técnica previamente mapeada e suas especificações técnicas", transferindo aos licitantes a tarefa de "propor diferentes meios para a resolução do problema".
O dispositivo parece responder diretamente a uma interessante indagação: é possível deixar de definir ex ante as especificações técnicas do objeto? A lei diz que sim. Mas essa resposta desloca o problema para outro lugar, servindo o CPSI de ótimo exemplo para discutir o assunto em maiores detalhes. Afinal, a questão juridicamente interessante não é "se" a Administração pode deixar de especificar a solução, ela pode, mas até que ponto pode fazê-lo sem comprometer a objetividade do julgamento, a isonomia entre propostas e o próprio dever de planejar a contratação.
O que dizem as experiências concretas?
No CPSI, a Administração pode permanecer, deliberadamente, sem eleger uma única solução antes da disputa. Mais do que isso, a licitação "poderá selecionar mais de uma proposta" para a celebração dos contratos de teste (art. 13, §6º). A especificação da solução não é apenas adiada; ela pode nunca ser feita pela Administração, porque o próprio objetivo do procedimento é descobrir, pelo teste, qual solução funciona. Trata-se, ao fim e ao cabo, de uma forma de trabalhar as POC - Proof of Concept, aqueles famosos projeto-piloto da iniciativa privada, mas agora junto do Poder Público.
O espírito de inovação e abertura na legislação é tamanho que o Observatório do CPSI[4]identificou como risco que alguns editais acabem formalizando "menção a tecnologias específicas como ‘inteligência artificial’ ou a soluções predefinidas", dado que esta prática acaba por comprometer a lógica do procedimento, restringindo o rol de possibilidades para a resolução do problema. Vale dizer, há editais que, ao usar o CPSI, recaem no vício de especificar o meio em vez de descrever o fim, caindo no equívoco que o art. 13, §1º, da LC 182/2021 recomenda evitar.
O Tribunal de Contas da União oferece um exemplo importante nessa direção. Em abril de 2024, o TCU publicou o Edital nº 1/2024, voltado a endereçar o problema da fiscalização em larga escala de obras de calçamento e pavimentação urbana em municípios brasileiros[5]. Para tanto, o instrumento convocatório não definiu previamente a tecnologia a ser adotada. Neste contexto, três startups foram contratadas simultaneamente, cada propondo soluções distintas para o problema que ensejou o processo de contratação: uma baseada em drones para inspeção aérea com construção de gêmeos digitais; outra em crowdsourcing, apoiada na colaboração coletiva da sociedade; e uma terceira em imagens de satélite processadas por inteligência artificial. Veja-se que um mesmo problema, portanto, foi endereçado por meio de três rotas tecnológicas em paralelo, todas elas testadas para revelar qual resolveria o desafio da maneira mais adequada e econômica para o Tribunal.
O Conselho Nacional de Justiça percorreu caminho semelhante ao homologar, em setembro de 2025, o CPSI nº 01/2025[6], cujo objeto era a transformação do atendimento de usuários do Portal Jus.br por soluções baseadas em IA, sem definição prévia de arquitetura ou produto. Duas empresas foram selecionadas com propostas distintas, julgadas pelo potencial de resolução do desafio, grau de desenvolvimento das soluções e relação de custo-benefício entre alternativas funcionalmente equivalentes.
É esse o giro que a literatura internacional de compras públicas de inovação vinha recomendando. Edquist et. al. sintetizam a diretriz, dizendo que se deve definir a função a ser alcançada, e não o produto que a alcança, pois é assim que se estimula a criatividade e a capacidade inovadora do fornecedor potencial[7].
O que substitui a especificação: os critérios de julgamento
Se a Administração não define a solução, o que resta para julgar? Sem parâmetro comum, o certame poderá degenerar em escolha discricionária. No entanto, a objetividade não desaparece, mas migra do objeto para o resultado.
A Lei Complementar nº 182/2021 construiu critérios de julgamento próprios para comparar soluções distintas. Nos termos do art. 13, §4º, consideram-se o potencial de resolução do problema e a provável economia para a Administração (inc. I); o grau de desenvolvimento da solução (inc. II); a viabilidade e a maturidade do modelo de negócio (inc. III); a viabilidade econômica da proposta (inc. IV); e a demonstração comparativa de custo e benefício em relação a opções funcionalmente equivalentes (inc. V). O preço opera como critério apenas nos incisos IV e V (art. 13, §5º), subordinado a uma análise funcional, ao inverso do pregão.
O que esses critérios têm em comum? Nenhum deles descreve o objeto; todos medem a aptidão da proposta para produzir o resultado pretendido. A comparação já não se dá entre "produto A e produto A", mas entre "solução A, solução B e solução C", todas avaliadas por sua capacidade de resolver o mesmo problema. É precisamente por isso que a expressão-chave da lei é "opções funcionalmente equivalentes": o denominador comum da disputa deixa de ser a identidade técnica dos objetos e passa a ser a equivalência funcional dos resultados.
Daí decorre a máxima que resume o regime: quanto menos a Administração predetermina os meios, mais precisa deve ser na definição dos fins.
Conclusão
Alguns mecanismos que buscam colher soluções junto ao mercado, dentre os quais destacamos o CPSI, costumam ser apresentados como um afrouxamento das amarras da licitação tradicional. A leitura é compreensível, mas incompleta. O que o CPSI faz não é dispensar a determinação do objeto, é deslocá-la. A determinação migra da solução técnica para o problema público e para o desempenho esperado. O objeto do planejamento muda; o dever de planejar, não.
Essa distinção tem consequências práticas relevantes para quem redige e para quem controla esses editais. A mais importante é não confundir duas coisas que a aparência aproxima e a natureza separa: "não especificar a solução" não é o mesmo que "não definir critérios objetivos de julgamento". A primeira conduta é autorizada e, muitas vezes, recomendável, pelo art. 13, §1º. A segunda é vedada, porque acabaria por converter o julgamento do certame em escolha arbitrária, com prejuízo da isonomia. Um edital de CPSI que descreva mal o problema, que não explicite os resultados esperados ou que não estabeleça com clareza os critérios funcionais do art. 13, §4º não é um edital "mais aberto à inovação", mas sim tão vulnerável ao controle quanto uma especificação técnica lacunosa o seria no pregão.
Por isso, a fórmula que melhor descreve o regime não é "nenhuma especificação", mas outra, de menos especificação, mais planejamento, pronto para testes. O CPSI aposta na criatividade e inovação do mercado precisamente porque exige, em contrapartida, um Estado que conheça a fundo os seus próprios problemas. Planejar mais para contratar melhor, e sempre ter flexibilidade para encaixar novas soluções dentro da juridicidade do ordenamento Brasileiro.
---
[1] O Observatório do CPSI mapeou, entre junho de 2021 e junho de 2025, 127 editais e 192 Contratos Públicos para Solução Inovadora celebrados no Brasil, resultando em 16 contratos de fornecimento. O valor médio dos CPSIs foi de R$ 791.874,71, menos da metade do teto legal de R$ 1,6 milhão, e o tempo médio entre a publicação do edital e a assinatura do contrato foi de aproximadamente 245 dias. Empresas estatais responderam por 74% dos contratos, com destaque para a Petrobras (53,5% dos editais). O dado sobre valores sugere que a Administração tem atuado com cautela, explorando a modalidade em escala reduzida antes de comprometer recursos próximos ao limite legal. O banco de dados completo está disponível em: www.toolkitcti.org/observatorio.
[2] Registra-se, por oportuno, que o CPSI não foi o primeiro modelo de inovação tecnológica dentro da Administração Pública. Em 2004, com o Marco Legal da Inovação (Lei n° 10.973/2004), surge a Encomenda Tecnológica, modalidade de contratação direta, focada na "possibilidade de insucesso no desenvolvimento de solução, decorrente de processo em que o resultado é incerto em função do conhecimento técnico-científico insuficiente à época em que se decide pela realização da ação". No entanto, por não se tratar de uma modalidade licitatória, não consta no escopo deste artigo.
[3] FERNANDES, Ciro Campos Christo. Compras públicas no Brasil: tendências de inovação, avanços e dificuldades no período recente. Administração Pública e Gestão Social, v. 11, n. 4, p. 1-19, 2019.
[4] FASSIO, R. C. (org.); ALVES, P. H. M.; GASPARINO, L. P.; SILVEIRA, E. B.; VICENTIN, A. R. Observatório do CPSI: o que os quatro anos de vigência do Marco Legal de Startups têm a ensinar sobre contratações públicas para inovação no Brasil. São Paulo: Escola Superior da Procuradoria Geral do Estado (ESPGE), 2025. Disponível em: www.toolkitcti.org/observatorio.
[5] Confira em: https://inovacpin.org/api/file/9e6ab812-10d2-439f-a479-05bcb7aa4379
[6] Confira em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2025/04/edital-cnj-cpsi-01-2025.pdf
[7] EDQUIST, Charles; VONORTAS, Nicholas S.; ZABALA-ITURRIAGAGOITIA, Jon Mikel; EDLER, Jakob (org.). Public Procurement for Innovation. Cheltenham: Edward Elgar, 2015.